О расширении районов прибрежного рыболовства, проблемных вопросов доставки и использования уловов водных биологических ресурсов
Развитие прибрежного рыболовства является важной составляющей рыбохозяйственной отрасли и оказывает влияние на социально-значимые отрасли прибрежных регионов. В 2010 году рыбодобывающими предприятиями Российской Федерации, осуществляющими добычу (вылов) водных биологических ресурсов при осуществлении прибрежного рыболовства выловлено, около 619 тыс. тонн из выделенных для осуществления данного вида рыболовства 905,6 тыс. тонн. В суммарном вылове прибрежное рыболовство составляет около 15%.
В соответствии с Законом о рыболовстве прибрежное рыболовство допускается осуществлять во внутренних морских водах, в территориальном море, а также в определенных Правительством Российской Федерации районах континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации. Такие районы были первоначально установлены для Черного и Балтийского морей постановлением Правительства № 886 «Об определении районов континентального шельфа Российской Федерации и исключительной экономической зоны Российской Федерации, в которых допускается осуществление прибрежного рыболовства».
В этих водоемах отечественное рыболовство традиционно осуществлялось в режиме прибрежного рыболовства (малые и маломерные суда, доставка всего улова на переработку на территорию прибрежных субъектов, многократное пересечение Государственной границы Российской Федерации при осуществлении промысла). В дальнейшем к этим районам была добавлена исключительная экономическая зона Российской Федерации в Баренцевом море. Связано это было с тем, что ежегодно на СРНК устанавливались объемы норвежской прибрежной трески. В качестве паритета Россия устанавливала такие же объемы и для своего прибрежного рыболовства. Последние годы этот объем составлял 21 тыс. тонн. Однако если Норвегия вылавливала свой лимит, то Россия не могла освоить эту квоту в территориальном море.
Анализ решения по расширению зоны для прибрежного рыболовства в Баренцевом море показал, что в 2009, 2010 годах прибрежниками стали полностью осваиваться выделяемые объемы, созданы новые рабочие места, увеличились заработная плата, а также налоговые поступления в бюджеты различных уровней. Кроме того укрепились позиции Российской Федерации в рамках СРНК.
Учитывая положительную практику расширения районов прибрежного рыболовства на Северном рыбохозяйственном бассейне, встал вопрос о возможности осуществления прибрежного рыболовства в исключительной экономической зоне Российской Федерации в Дальневосточном рыбохозяйственном бассейне. Поручением Правительства от 12 июля 2010 г. Росрыболовству была поставлена задача проработать вопрос по расширению районов прибрежного рыболовства.
Росрыболовство подготовило проект постановление Правительства, в котором все дальневосточные моря были отнесены к районам прибрежного рыболовства. Данный проект был согласован всеми органами исполнительной власти и поддержан приморскими субъектами и внесен в Правительство Российской Федерации. После рассмотрения в Правительстве проект был возвращен в связи с тем, что требовалось внесение изменений в законодательство, а именно в федеральный закон «О континентальном шельфе», который не предусматривает полномочий субъектов РФ по распределению водных биоресурсов на континентальном шельфе.
Тем не менее, актуальность расширения прибрежного рыболовства в Дальневосточном рыбохозяйственном бассейне сохраняется. Мы доработали данный проект. В настоящее время он включает расширение прибрежного рыболовства в дальневосточных морях до 200 миль только в отношении трансграничных видов рыб, по аналогии с Баренцевым морем, где эта норма действует уже 2 года. При этом необходимо четко осознавать, что Росрыболовство намерено неукоснительно следить за исполнением недавно подписанного представителями приморских субъектов на Дальневосточном научно-промысловом совете во Владивостоке Соглашения по закреплению долей прибрежного и промышленного рыболовства по видам водных биоресурсов.
Проект постановления согласован с Минэкономразвития, Минфином и ФАС. Представленная позиция ФСБ России заключалась в необходимости подготовки экономического обоснования последствий расширения прибрежного рыболовства для субъектов РФ.
В этой связи Росрыболовством совместно с прибрежными субъектами Российской Федерации проведена работа по обоснованиюэкономических последствий расширения районов прибрежного рыболовства. Исходя из этого, считаем целесообразным, ускорить представление в Правительство Российской Федерации проекта постановления. Кроме того, перед совещанием в Росрыболовство поступила позиция ФСБ по проекту протокольного решения, в котором указано на оправданность расширения районов в Баренцевом море и поддерживается принятие подобного решения в части трансграничных видов рыб по Дальнему востоку.
К сожалению, вопросы прибрежки этим не ограничиваются. Двоякое толкование закона и неопределенность формулировок в части прибрежного рыболовства в настоящее время обострили ситуацию в ряде субъектов.
Нормами Закона о рыболовстве не предусмотрено производство продукции на судах рыбопромыслового флота. При этом доставке на берег подлежат уловы водных биоресурсов, в том числе в замороженном и обработанном виде. Также в глоссарии Закона отсутствует слово «перегруз», а имеется только понятие выгрузка, приемка и транспортировка.
В виду нечеткости понимания этих норм Росрыболовство организовало обсуждение с Пограничной службой ФСБ России. Наши ведомства пришли к пониманию, что отсутствие нормативно-правового разграничения между понятиями «обработанные водные биоресурсы» и «продукция из водных биоресурсов» может явиться предпосылкой к неоднозначной трактовке и вызывать затруднения в правоприменительной деятельности пограничных органов.
19 мая 2011 года на очередном заседании рабочей группы «Совершенствование государственного контроля, надзора, охраны, воспроизводства водных биоресурсов и регулирования рыболовства» при Правительственной комиссии, позиции Росрыболовства и ФСБ России в части правоприменительной практики части 2 статьи 7.1 Закона о рыболовстве были подтверждены. Также была рассмотрена целесообразность внесения соответствующих изменений в Закон о рыболовстве, допускающих переработку водных биоресурсов, добытых при осуществлении прибрежного рыболовства на судах рыбопромыслового флота. По итогам работы Рабочей группой была дана рекомендация Росрыболовству подготовить предложение о рассмотрении данного вопроса на заседании Правительственной комиссии.
Мы предлагаем поддержать решение рабочей группы по госконтролю и внести изменения в Закон о рыболовстве, прописав возможность производства продукции на судах прибрежного рыболовства для дальнейшей доставки и выгрузки на территории Российской Федерации для дальнейшей переработки или реализации. Кроме того, считаем целесообразным четко прописать в Законе возможность перегруза при осуществлении прибрежного рыболовства. Только разница между перегрузом и приемкой и выгрузкой не очевидна. Необходимо учитывать следующие моменты при принятии решения. Можно обязать все суда доставлять самим свои уловы не производя продукции. Но это будет выглядеть также, как если обязать комбайны ездить на элеватор для сдачи зерна. Во-вторых, свежая и охлажденная рыба - это тоже продукция. В этой связи само понятие уловов, как свежих, охлажденных, замороженных или обработанных водных биоресурсов само по себе абсурдно. Кроме того, уловы не имеют кодификаторов, не являются товаром, а соответственно не могут быть проданы. Примерно такой же принцип уже заложен в Техрегламенте таможенного союза.
Все эти неопределенности с законодательством привели к применению мер административного воздействия по отношению к рыбакам. Следует отметить, что сейчас имеется разнонаправленная судебная практика в этой части. Так, в Мурманской области приняты судебные решения в пользу погрануправления, в Хабаровске - в пользу рыбаков.
Для выхода из создавшейся ситуации предлагается разработать и внести на рассмотрение Правительству Российской Федерации проект федерального закона «О внесении изменений в пункт 10.1 статьи 1 и статью 7.1. Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» в части осуществления перегрузов и производства продукции на судах рыбопромыслового флота, осуществляющих прибрежное рыболовство, в совокупности с нормой по обязательной переработки или реализации этой продукции на территории Российской Федерации.
Данное предложение поддержано ФСБ России. Также такое решение нашло одобрение у администраций приморских субъектов.
Хочу отметить, что совместно мной совместно с первым зам. руководителя Департамента береговой охраны пограничной службы Вольским Алексей Алексеевичем был проведен Дальневосточный научно-промысловый совет. Озвученные выше решения были единогласно поддержаны как промышленниками, так и представителями субъектов.
При подготовке Комиссии администрации субъектов также поддержали предлагаемые решения.
И ещё. Минтранс внес в Правительство законопроект «О внесении изменений в статью 9 Закона «О государственной границе» и в статью 6 «О порядке выезда и въезда» в части уведомительного порядка пересечения госграницы российскими судами при каботаже. Росрыболовство не оказалось в числе ведомств ответственных за данный проект, соответственно наша позиция об учете интересов рыбаков не принята во внимание. Вместе с тем необходимо сделать уведомительный порядок для судов прибрежного лова, которые направляются в район промысла из портов или возвращаются в них и при этом вынуждены многократно пересекать границу. К сожалению, под 560 постановление Правительства о многократном пересечении границы такие случаи не попадают. Полагаем, не менее важно вообще переработать Постановление Правительства №560 «О получении разрешения на неоднократное пересечение государственной границы Российской Федерации рыбопромысловыми судами...». Это постановление было разработано до последних двух редакций Закона о рыболовстве и сильно устарело.
