Итоги XXXII совещания АНТКОМ: почему страны не могут договориться о создании морских охраняемых районов в Антарктике?

1 ноября 2013 г. в австралийском городе Хобарт завершилось ежегодное 32-е совещание Комиссии и Научного Комитета Конвенции по сохранению морских живых ресурсов Антарктики (АНТКОМ). Об этом сообщает www.Fishnet.ru со ссылкой на ВНИРО.

Эта авторитетная международная организация, учрежденная в 1982 году в рамках Системы Договора об Антарктике, объединяет 25 стран и несет коллективную ответственность за сохранение и рациональное использование морских биоресурсов Южного океана от берегов Антарктиды до 60° ю.ш. Без преувеличения можно сказать, что основным вопросом 32-го совещания АНТКОМ, как и двух предыдущих (летом 2013 г. и в октябре 2012 г.), был вопрос о создании морских охраняемых районов (МОР) в Антарктике. В настоящее время обсуждается два предложения: проект МОР в море Росса, разработанный США и Новой Зеландией, и проект системы из 7 МОР в Восточной Антарктике (индоокеанский сектор), разработанный Австралией, Францией и Европейским Союзом. От ФГУП «ВНИРО» в совещании приняли участие – первый заместитель директора, д.б.н. В.А.Бизиков и заведующий лабораторией Арктики и Антарктики, к.б.н. А.Ф.Петров.

В течение двух недель в рамках Научного Комитета и комиссии АНТКОМ шли напряженные дискуссии о целях и задачах, границах, времени существования, режиме исследований и мониторинга предлагаемых МОР. Порой заседания продолжались до позднего вечера, и все-таки стороны уже третий раз подряд не смогли достичь консенсуса ни по одному из рассматриваемых предложений. Наиболее активную позицию с критикой имеющихся предложений МОР заняли делегации России, Китая и Украины; по отдельным положениям проектов озабоченность высказывали делегации Норвегии, Японии, Южной Кореи и Намибии. И хотя по итогам переговоров стороны отметили значительный прогресс в сближении позиций, отсутствие позитивного решения по проектам МОР вызвало большой международный резонанс. В прессе тут же появились обвинения России в намеренном затягивании решения вопроса, в блокировании создания морских заповедников в этом регионе якобы в угоду своих корыстных рыболовных интересов. Дошло дело до обращения представителей ряда природоохранных организаций с просьбой «к мировым лидерам призвать Россию действовать согласованно с другими странами в отношении ответственного обращения с Мировым океаном». В этой шумной информационной компании отступил на второй план главный вопрос: почему же буксует процесс создания морских охраняемых районов в Антарктике? Почему Россия не может согласиться с условиями имеющихся предложений МОР в море Росса и Восточной Антарктики?

Прежде всего, необходимо отметить, что Россия всегда последовательно выступала и практически поддерживала создание эффективной системы сохранения уникальных экосистем Южного океана в зоне действия АНТКОМ. Сама Конвенция АНТКОМ была создана в 1982 г. по инициативе и при активном участии нашей страны. Российские ученые и эксперты внесли большой вклад в разработку экосистемного подхода к управлению антарктических биоресурсов, ставшего научной основой деятельности АНТКОМ. Коллективными усилиями, в том числе при участии России, АНТКОМ в настоящее время стал признанным лидером среди региональных международных организаций по сохранению и управлению морскими биоресурсами, и вся зона его ответственности является охраняемой акваторией. Площадь зоны ответственности АНТКОМ составляет около 36,3 кв.км (примерно 10% площади Мирового океана), и уже сейчас более 50% этой акватории закрыто для рыбных промыслов действующими мерами по сохранению. В 2009 г. Россия поддержала предложенный Великобританией проект создания первого в мире МОР в открытом океане в районе Южных Оркнейских островов. А в 2011 г. Россия активно участвовала в разработке и принятии АНТКОМом меры сохранения 91-04, определяющей общие принципы, критерии и правила установления МОР в Антарктике.

Принципиальными положениями российской позиции в отношении морских охраняемых районов в Антарктике являются следующие.

1. Основой для создания репрезентативной системы охраняемых районов в Антарктике должны стать научные данные по биоразнообразию, биогеографическому районированию и функционированию морских экосистем Южного океана, для получения которых необходимы масштабные исследования по выявлению и картированию районов Южного океана с мало затронутыми антропогенным воздействием (промыслом) уникальными донными и пелагическими экосистемами. Установление МОР возможно только на основании наилучших имеющихся научных данных.
2. Создание МОР в Антарктике должно соответствовать цели Конвенции АНТКОМ, определенной как «сохранение морских живых ресурсов Антарктики, включая их рациональное использование» (статья 2). По этой причине выделяемые районы не должны поглощать основные районы промысла водных биоресурсов в Южном океане;
3. Размеры и границы МОР должны соответствовать целям и задачам сохранения, важнейшими из которых являются: 

- охрана ключевых экосистемных процессов, местообитаний и видов; 

- охрана репрезентативных примеров морских экосистем и биоразнообразия; 

- охрана районов, уязвимых к человеческой деятельности, создание научных контрольных районов для мониторинга естественной изменчивости среды и воздействия промысла.

1. Ограничения деятельности в пределах МОР определяются целями и задачами сохранения и могут иметь пространственный или временной (сезонный) характер. Принципиально, чтобы ограничения деятельности в пределах МОР не распространялись на суда, обеспечивающие национальные антарктические программы, а также научно-исследовательские суда.

1. В соответствии с заявленными целями и задачами в охраняемых районах должны проводиться постоянные научные наблюдения, для чего каждой проект МОР должен включать одобренный Научным Комитетом план исследований и мониторинга.
2. Принимая во внимание, что в последние десятилетия основной объем научных данных о морских живых ресурсах Антарктики поступает с промысловых судов по системе международного научного наблюдения АНТКОМ, план исследований и мониторинга МОР должен предусматривать ведение в этих районах ограниченного экспериментального промысла в научно-исследовательских целях;
3. В создаваемых МОР, равно как и везде в зоне ответственности АНТКОМ, должен неукоснительно соблюдаться заложенный в Конвенции принцип равных возможностей проведения научных исследований, включая экспериментальный промысел в научно-исследовательских целях, всеми заинтересованными странами-членами АНТКОМ;
4. Результаты исполнения плана исследований и мониторинга МОР должны периодически (не реже чем раз в пять лет), рассматриваться на Научном Комитете и Комиссии АНТКОМ, и по итогам такого рассмотрения Комиссия может принимать решения о ревизии границ, природоохранного статуса и планов управления, исследований и мониторинга МОР;
5. Каждый МОР должен иметь установленный срок действия, по окончании которого Комиссия на основании рекомендаций Научного Комитета должна будет принять решение о целесообразности продления сроков действия данного МОР на следующий период, его целях, задачах, границах и плане научных исследований и мониторинга. Срок действия МОР должен устанавливаться таким образом, чтобы поколение ученых и экспертов, разрабатывавших проект данного МОР, успело увидеть плоды своей деятельности.
6. Меры сохранения, устанавливающие ограничения на хозяйственную деятельность в пределах МОР, равно как и в зоне АНТКОМ в целом, должны иметь всеобщий характер и распространяться на всех стран-участниц без исключений.
7. Должна быть урегулирована правовая основа установления МОР в зоне АНТКОМа. В настоящее время юридическое определение МОР отсутствует в тексте Конвенции по сохранению морских живых ресурсов Антарктики (1982 г.), в Конвенции ООН по биоразнообразию (1992 г.), в тексте меры сохранения 91-04 (2011 г.) «Общая система создания МОР в АНТКОМ». Поэтому прежде, чем создавать систему МОР в зоне АНТКОМ, страны-участники должны договориться о том, что они поднимают под этим термином. Решение этого вопроса может быть достигнуто либо в общем виде – принятием нового нормативно-правового акта Системы Договора об Антарктике об организации МОР в Антарктике по типу Протокола по охране окружающей среды к Договору об Антарктике 1991 г., либо в каждом отдельном случае, юридическим определением конкретного охраняемого района в мере сохранения, его устанавливающей. В последнем случае, в соответствии со статьей 9, п.1(g) Конвенции о сохранении морских живых ресурсов Антарктики, следует говорить об «особых районах охраны и научного изучения».
8. Принимая во внимание, что семь стран из числа подписавших Договор об Антарктике и Конвенцию о сохранении морских живых ресурсов Антарктики – Великобритания, Норвегия, Австралия, Новая Зеландия, Франция, Аргентина и Чили – имеют ранее заявленные территориальные претензии на антарктические территории, Россия вынуждена учитывать потенциальную возможность использования МОР в качестве инструмента установления геополитического контроля над южными полярными районами, на которые ранее были заявлены территориальные претензии. Поэтому при установлении МОР в каждом случае должен быть гарантирован транспарентный международный режим управления, исследований и мониторинга охраняемого района.

Перечисленные выше 12 положений российской позиции полностью соответствуют духу и букве Договора об Антарктике, Конвенции АНТКОМ и действующим мерам сохранения, включая меру 91-04 об общей системе создания МОР в Антарктике.

Рассмотрим теперь, как соответствуют этим положениям представленные на обсуждение проекты МОР в море Росса и Восточной Антарктике, как сами проекты МОР отвечают существующим (и мнимым) угрозам антарктическим морским экосистемам.

В отношении системы МОР в Восточной Антарктике, вызывает вопросы научная обоснованность закрытия столь значительных по площади морских акватории Антарктики. Фактически для всех семи районов, предлагаемых к закрытию, дается одно и то же обоснование: охрана репрезентативных районов бентического (пелагического) биоразнообразия. Под этим предлогом предлагается закрыть огромные по площади акватории с явно искусственными прямоугольными границами. Достаточно сказать, что площадь системы МОР в Восточной Антарктике (свыше 1,6 млн.кв.км) соответствует площади Охотского моря. Следуя такой логике репрезентативности, для сохранения репрезентативных примеров охотоморских экосистем следовало бы закрыть все Охотское море.

Ряд районов в Восточной Антарктике, в частности, Мак-Робертсон и Дригальский, заявлены с целью «охраны репрезентативных районов пелагического биоразнообразия». Однако остается непонятным, каким образом эта задача может быть достигнута в предлагаемых границах, поскольку районы не содержат замкнутой геострофической циркуляции, а охватывают лишь отдельный сегмент циркумполярного течения.

Планы исследования и мониторинга системы МОР в Восточной Антарктике прописаны авторами в самых общих чертах и по сути декларативны. Учитывая огромные площади заявляемых районов хочется задать авторам проекта вопрос: кто, когда и как будет изучать выделенные МОР? Отдельным странам это не под силу как экономически, так и просто физически, из-за размеров акваторий, большого числа научно-исследовательских задач и необходимости участия многочисленных специалистов разного профиля для выполнения исследований и мониторинга. В то же время возможность ведения экспериментального промысла в научно-исследовательских целях в этих планах не предусмотрена.

В отсутствие налаженного механизма международной кооперации научных исследований в Южном океане проведения международных съемок, системы накопления и обмена научными данными введение МОР не только не будет способствовать исследованиям морской биоты Антарктики, но может привести к образованию океанических «белых пятен», оставшихся без научного промысла, изучения и наблюдения. И тогда результаты установления обширных МОР в Восточной Антарктике окажутся прямо противоположны заявленным целям.

В этой связи уместно привести в пример опыт практического осуществления МОР в районе Южных Оркнейских островов, созданного АНТКОМом в 2009 г. по инициативе Великобритании. МОР у Южных Оркнейских островов существует уже 5-й год, и в 2013 г. Научный Комитет должен был бы рассмотреть отчет о результатах его научного мониторинга и управления. На прошлом заседании Научного Комитета в ноябре 2012 г. делегацией Великобритании было заявлено, что этот отчет будет представлен на рабочей группе ЕММ в 2013 г. Отчет действительно был представлен, но оказался настолько невнятным, что рабочая группа ЕММ порекомендовала Великобритании переделать этот отчет и повторно представить его в следующем году. Фактически это означает, что отчет не был принят. Так и осталось непонятным, какие работы, какой научный мониторинг и в каком объеме проводились в районе МОР у Оркнейских островов после его учреждения, и каким образом установление этого МОР способствовало проведению научных исследований водных биоресурсов.

При этом реальные научные исследования у Оркнейских островов в этот же период были проведены Россией, и выполнены они были на борту промыслового судна. Результаты этих исследований были представлены и одобрены Научным Комитетом в 2012 г., а опубликованный по итогам работ полевой атлас-определитель бентосных ракообразных атлантического сектора Антарктики размещен сейчас на сайте АНТКОМ. Но ведь данные российские исследования еще на стадии их планирования были намеренно выведены за рамки Оркнейского МОР! В 2009 г. АНТКОМ одновременно обсуждал для района Оркнейских островов российскую научную программу исследований с борта промыслового судна и английский проект МОР, причем районы обоих заявок частично перекрывались. И тогда разработчики МОР великодушно вырезали область перекрытия из границ МОР, наглядно показывая, что они считают, что МОР несовместимы с осуществлением рыбохозяйственных исследований. Теперь, по прошествии ряда лет, мы видим отрицательные последствия такого подхода. Но это почему-то не останавливает наших оппонентов в попытке повторить эксперимент с установлением МОР теперь уже, в гигантском масштабе Восточной Антарктики и моря Росса.

Что касается предложения МОР по морю Росса, то в последней версии этого проекта авторы в ответ на критику, прозвучавшую на предыдущей Комиссии в Бременхафене, пошли на 40%-е сокращение общей площади выделяемых охранных районов (с 2,279 до 1,337 млн.кв. км), одновременно включив научно-исследовательский промысел в план исследований и мониторинга будущего МОР. Тем не менее проект МОР в море Росса продолжает закрывать около 30% акватории района промысла клыкача, в том числе основные районы российского промысла этого ценного объекта. Нельзя сказать, что промысел калыкача играет заметную роль в рыболовстве России: в последние годы в промысле клыкача участвуют от 4 до 6 российских судов, а общий вылов составляет от 400 до 500 тонн ежегодно. По сравнению с общим российским выловом порядка 4,3 млн.тонн в 2012 г. это исчезающее мало. Но для России, прекратившей промысел криля несколько лет назад, промысел клыкача в море Росса – это единственный вид рыбохозяйственной деятельности, который мы все еще ведем в Антарктике. И Россия не позволит вытеснять себя из этого важного в геополитическом отношении района.

В южной части моря Росса, в области самых высоких промысловых концентраций клыкача разработчики проекта МОР предложили создать особую зону исследований, в которой предполагалось осуществлять научно-исследовательский промысел в объеме 10% от общего допустимого улова клыкача, определяемого для моря в целом. Озабоченность России в отношении этого момента сводилась к следующему. Нам непонятно, на основе каких критериев обоснованы границы МОР и положение особой зоны исследований; каким образом определен объем вылова (10%) для этой зоны, и кто будет допущен до проведения исследований.

В том, что доступ к участию в исследованиях в выделенной особой зоне будет свободный, у России вызывает большое, к сожалению обоснованное сомнение. Несмотря на то, что формально все страны имеют равные права в проведении исследовании антарктических биоресурсов, на последнем совещании Комиссии Украине было отказано в удовлетворении ее заявки на проведение научно-исследовательских работ в атлантическом секторе Антарктики (в Районе 48.2). Несмотря на то, что украинская заявка была подана в срок и в полном соответствии с правилами и процедурами, установленными мерой сохранения 24-01, она под формальными предлогами (основания проведения исследований недостаточно проработаны) была отклонена Комиссией. Весьма показательно, что заявка Украины была решительно и окончательно «утоплена» делегацией Евросоюза, в который Украина так стремится попасть, в то время как единственной страной, до конца отстаивавшей право Украины на проведение, наравне с другими странами, научных исследований морских биоресурсов Антарктики, была Россия.

В ходе обсуждения проекта по морю Росса российская делегация выступила с рядом предложений и поправок, в частности, заявив о необходимости гарантии свободного доступа к участию в работах по плану исследований и мониторинга МОР. В отношении особой зоны исследований Россия предложила уменьшить ее размеры в три раза с соответствующим уменьшением вылова (до 3%) и создать к востоку от этой зоны вторю особую зону исследований примерно такой же площади и с тем же объемом вылова. Создание второй зоны исследований, по мнению российских экспертов, позволило бы выяснить миграции клыкача в ходе жизненного цикла и более точно оценить численность его популяции в море Росса. В дискуссиях наши партнеры на словах говорили, что они услышали озабоченности России, но мы так и не увидели соответствующих изменений в проекте документа МОР.

Важно упомянуть еще об одном аспекте установления МОР в Антарктике. В соответствии с Конвенцией АНТКОМ, управление и сохранение морских биоресурсов Антарктики осуществляется коллективно всеми странами-участницами. Однако у северной границы зоны АНТКОМ имеются острова и прилегающие к ним акватории, где отдельные страны в одностороннем порядке осуществляют контроль за использованием водных биоресурсов, хотя управление и сохранение этих биоресурсов по-прежнему находится в компетенции АНТКОМа. Речь идет о районах вокруг о-вов Кергелен и Крозе, контролируемых Францией, о-вов Херд и МакДоналдс, контролируемых Австралией, Южной Георгии, Южных Сэндвичевых о-вов и архипелаге Принца Эдварда, контролируемых Великобританией.

Показательно, что в ряде этих районов уже объявлены МОРы. Так, Австралия в 2005 году в одностороннем порядке объявила МОР в районе островов Хёрд и Макдональд внутри своей 200 мильной зоны. Великобритания заявила о создании МОР в водах у Южной Георгии. Страны, осуществляющие национальный контроль за определенными акваториями в пределах зоны АНТКОМ, рассматривают контролируемые ими зоны в качестве прообразов будущих МОР.

В связи с этим полезно рассмотреть результаты осуществления такого контроля с точки зрения целей Конвенции – сохранения морских живых ресурсов Антарктики.

В районе Южной Георгии по настоянию специалистов Великобритании уже в течение нескольких лет устанавливаются завышенные, с нашей точки зрения, оценки возможного вылова клыкача и ледяной рыбы. Эти объемы по факту не осваиваются из-за резкого снижения численности данных популяций, что подтверждают статистические отчеты АНТКОМ начиная с 2006 г.

Для островов Кергелен и Крозе в последние годы возможный вылов водных биоресурсов устанавливается Комиссией по материалам и расчетам, представленным Францией. На сегодня он составляет свыше 7 тыс.т (в основном это клыкач), что, к слову, в совокупности многократно превышает вылов рыб во всех остальных районах АНТКОМ вместе взятых.

В районе о-вов Хёрд и Макдональд также наблюдается перелов патагонского клыкача. На фоне снижающегося запаса Австралия настойчиво удерживает вылов клыкача на уровне 2700 тонн, несмотря на то, что прогнозные математические модели при таком изъятии предсказывают истощение запаса к 2017 г. Подрыв запасов у о.Херд не кажется удивительным, если учесть, что вылов рыбы здесь осуществляется в том числе и донным тралом – орудием, которое во всех районах зоны Конвенции АНТКОМ уже более 15 лет запрещёно к использованию.

Однако критический ущерб экосистеме от использования донных тралов специалисты Австралии не признают, одновременно не уставая подчеркивать пагубное воздействие на уязвимые донные экосистемы от гораздо менее вредных донных крючковых ярусов, используемых Россией, Японией, Кореей и другими добывающими странами. Тема защиты уязвимых донных экосистем (от донных ярусов, конечно) активно обсуждается в АНТКОМе последние годы. Разработана, главным образом усилиями австралийских специалистов, детальная методика учета и оценки ущерба, наносимого донными ярусами бентосным сообществам. На основании этих оценок Австралия настойчиво и порой небезуспешно пытается ограничить ярусный промысел клыкачей других стран. Примечательно, что эта методика совершенно не учитывает гораздо более значительного ущерба бентосным сообществам от австралийского промысла донными тралами – самыми разрушительными для бентоса орудиями лова, запрещенными во всех районах международного рыболовства. По этой причине на последнем заседании АНТКОМ Россия заявила, что продолжающееся применение Австралией донных тралов в районе о.Херд, вблизи установленного МОР, компрометирует саму идею МОР. Акцентирование внимания на негативном воздействии на уязвимые донные экосистемы от донного ярусного промысла при одновременном игнорировании очевидного и гораздо более серьезного воздействия на эти экосистемы со стороны донного тралового промысла ставит в двусмысленное положение не только саму Австралию, но и Комиссию в целом. Представитель России заявил: «Невозможно убеждать друг друга не ходить по цветочным клумбам, одновременно закрывая глаза на то, что некоторые из нас ездят по этим клумбам на бульдозере». Россия призвала Комиссию запретить использование донных тралов на всех промыслах в зоне АНТКОМ, однако этот призыв не нашел поддержки у наших партнеров по АНТКОМ.

В целом национальное «управление» биоресурсами АНТКОМ привело к тому, что большинство районов, находящихся под контролем вышеперечисленных стран, уже потеряли свое былое промысловое значение. И если и рассматривать данную практику в качестве примера установления будущих МОР, то пример этот окажется отрицательным. И как откровенная насмешка звучит в этой связи «аргумент», приведенный одним из членов Австралийской делегации, профессором Тони Прессом: «Рыболовство становится здоровее, если у вас есть МОРы».

Российская критика существующих в настоящее время проектов МОР в Антарктике ни в коей мере не направлена на блокирование самого процесса установления МОР в Антарктике. Однако для нас МОР – это не геополитическая самоцель, а инструмент сохранения и дальнейшего изучения морских живых ресурсов Южного океана. Россия заинтересована в том, чтобы этот инструмент был тщательно доработан и оказался более эффективным, чем инструменты, ныне существующие в распоряжении АНТКОМ. В том, что МОР, созданная с учетом позиции России, может стать таким эффективным инструментом, нет никакого сомнения. Идея МОР содержит в себе потенциал широкого международного сотрудничества, обмена опытом, проведения совместных экспедиций с широким международным участием, накопления баз данных, доступных всему человечеству. В 2013 г. Россия совместно с Германией включилась в международное сотрудничество по разработке пространственной системы управления морскими экосистемами моря Уэдделла, которая будет включать в себя МОР. Мы отдаем себе отчет. что в этой работе мы встретим те же трудности, с которыми столкнулись наши партнеры, разработавшие проекты МОР в море Росса и Восточной Антарктике. Однако для нас важно учесть чужие ошибки и не повторять их.

Подводя итог, можно сказать: на пути создания морских охраняемых районов в Антарктике есть много проблем, но среди них нет ни одной неразрешимой. Главной опасностью на пути МОР является соблазн использовать их в геополитических целях, превратив МОР из инструмента науки в инструмент «выдавливания» конкурентов из Антарктики. Россия, оставаясь верной духу и букве Конвенции по сохранению морских живых ресурсов Антарктики, будет в то же время твердо отстаивать свое право на участие в международном сотрудничестве в изучении и рациональном использовании биоресурсов Южного океана.

В.А.Бизиков      Доктор биологических наук,ФГУП «ВНИРО».