Совершенствование системы ветеринарного контроля в рыбной отрасли
Проблему тотального ветеринарного контроля морской рыбы, из-за которого промышленники теряли только в прошлом году на оформлении рыбопродукции от 3 до 12 дней, а денежные затраты составили свыше 3 млрд. рублей, обсуждают на многочисленных профильных совещаниях. Об этом сообщает kamniro.ru.
Эта тема стала актуальным вопросом и на Международной научной конференции, посвященной 100-летию ГОСНИОРХ «Рыбохозяйственные водоемы России: фундаментальные и прикладные исследования», которая прошла в октябре 2014 года в Санкт-Петербурге. Светлана Леонидовна Рудакова, заместитель директора ФГУП «КамчатНИРО», представила на конференции доклад «Совершенствование системы ветеринарного контроля в рыбной отрасли», в котором не только проанализирована сложившаяся ситуация, но и предложены некоторые шаги решения проблемы
Совершенствование системы ветеринарного контроля в рыбной отрасли – вопрос актуальный. Проблему тотального ветеринарного контроля морской рыбы, из-за которого промышленники теряли в прошлом году на оформлении рыбопродукции от 3 до 12 дней, а денежные затраты составили свыше 3 млрд. рублей, обсуждают на многочисленных профильных совещаниях. Больше всего проблем возникает в Дальневосточном регионе и именно с морской рыбой, поскольку объемы ее добычи неизмеримо больше, чем пресноводной. Путины, как правило, проходят в сжатые сроки и единовременно на берег доставляется большое количество выловленной промышленниками продукции.
Чтобы разобраться в проблеме и предложить некоторые шаги ее решения для начала обратимся к истории. До 1959 года не было какого-либо ветеринарного контроля в отношении рыбы и рыбопродукции. С 1959 по 2007 год проводили ветеринарно-санитарную экспертизу в отношении свежей и охлажденной пресноводной рыбы, реализуемой на рынках [Правила ветеринарно-санитарной…, 1986]. А с 2008 года приказом №462 Минсельхоза России были утверждены «Правила ветеринарно-санитарной экспертизы морских рыб и икры» (далее «Правила…») [Приказ Минсельхоза России №462, 2008], стало необходимо проводить ветеринарно-санитарную экспертизу в отношении любой рыбы и рыбопродукции.
Остановимся подробнее на этом «эпохальном» документе. В разделе I Общие положения, п.2. «Рыба и икра подлежат ветеринарно-санитарной экспертизе (далее ВСЭ) в целях определения ее пригодности к использованию для пищевых целей, а также для рыбоводства, воспроизводства и акклиматизации» [Приказ Минсельхоза России №462, 2008]. Здесь четко обозначены две цели проведения ВСЭ для определения пригодности рыбы:
- к использованию для пищевых целей (т.е. в качестве пищевой продукции);
- для рыбоводства, воспроизводства и акклиматизации.
Далее по тексту документа нет четкого разделения ВСЭ морской рыбы и икры для этих двух целей.
В п. 3. «Рыба или икра признается безопасной в ветеринарно-санитарном отношении (далее - безопасной) при соответствии ее предъявляемым требованиям к органолептическим, химическим, радиологическим показателям, к содержанию микроорганизмов и других биологических организмов, представляющих опасность для здоровья человека и животных. В случае возникновения сомнения в безопасности рыбы или икры, в том числе при наличии характерных признаков, указанных в приложении к настоящим правилам, для уточнения органолептических показателей проводят лабораторные исследования, включая микробиологические, токсикологические исследования» [Приказ Минсельхоза России №462, 2008].
Сразу встает вопрос, как можно определить без проведения лабораторных исследований, соответствует ли рыба предъявляемым требованиям к «химическим, радиологическим показателям, к содержанию микроорганизмов и других биологических организмов, представляющих опасность для здоровья человека и животных» и в каком случае «возникают сомнения»? В «Правилах…» это четко не прописано.
В п. 5. «При подтверждении по результатам ветеринарно-санитарной экспертизы безопасности рыбы и (или) икры на партию рыбы и (или) икры оформляется ветеринарный сопроводительный документ в соответствии с Правилами организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов, утвержденными Приказом Минсельхоза России от 16 ноября 2006 г. N 422» [Приказ Минсельхоза России №462, 2008].
Таким образом, наделавший столько шума в прессе приказ Минсельхоза России №281 от 17 июля 2014 г, который будет действовать вместо N 422 от 16 ноября 2006 г. [Приказ Минсельхоза России №422, 2014], не является камнем преткновения. Ветеринарные сопроводительные документы все равно будут выписываться по результатам ветеринарно-санитарной экспертизы, которая будет проходить в соответствии с Приказом Минсельхоза №462, поскольку его никто не отменял.
Приказ Минсельхоза №462 является «…обязательным для исполнения органами и учреждениями Государственной ветеринарной службы Российской Федерации…» [Приказ Минсельхоза России №462, 2008]. Однако, сама структура этого документа не дает возможности его исполнить, нет четких указаний к действию в каждом конкретном случае, и контролирующие органы могут по-разному трактовать одни и те же пункты.
Проанализируем далее содержание документа. Итак, раздел I Общие положения не дает ответа на вопрос, когда рыба «соответствует предъявляемым требованиям, представляющим опасность для здоровья человека и животных», и в каком случае «возникают сомнения».
В разделах II-X, за исключением раздела III,речь идет об определении безопасности по органолептическим признакам «пищевой рыбной продукции – рыба, водные беспозвоночные, водные млекопитающие, водоросли и другие водные животные и растения, а также продукция из них, в непереработанном или переработанном (обработанном) виде, которая предназначена для употребления человеком в пищу» (определение из проекта Технического регламента «О безопасности рыбы и рыбной продукции» (далее ТР), официально не опубликован). Названия пищевой продукции в этих разделах необходимо привести в соответствие с определениями, предложенными в ТР.
В этой части «Правил…» [Приказ Минсельхоза России №462, 2008] больше всего, на наш взгляд, неопределенностей в разделе II Ветеринарно-санитарная экспертиза свежей рыбы. В п.7-9 представлена информация, которая должна размещаться в разделе I Общие положения, поскольку она имеет отношение ко всем видам пищевой рыбной продукции. Содержание этих пунктов вызывает больше вопросов, чем ответов. Так, «свежая рыба» - это вид продукции. Определение дано в проекте Приказа Минсельхоза «О ветеринарии» «свежая (сырец) рыба и водные млекопитающие» – рыба и водные млекопитающие без признаков жизни, находящиеся при температуре, не выше температуры среды обитания или охлаждаемые. В п. 11 и 12 этого же раздела [Приказ Минсельхоза России №462, 2008], речь идет уже о «живой рыбе» – рыба, плавающая в естественной или приближенной к ней среде обитания, с естественными движениями тела, челюстей, жаберных крышек (определение из проекта Технического регламента «О безопасности рыбы и рыбной продукции»). Не понятно, о какой же рыбе идет речь в разделе II!
Вернемся к п. 7 «Правил…», в котором написано, что «Заключение о безопасности в ветеринарно-санитарном отношении свежей рыбы (это вид продукции) выносится на основании сведений об эпизоотическом благополучии места ее добычи (разведения), органолептических показателей, результатов вскрытия, а при необходимости - проведения лабораторных исследований». Перечислены сразу четыре разных процедуры, на основании которых можно судить о безопасности рыбы. Но как выбрать нужную процедуру или они должны применяться только все вместе?
Что имеется в виду под эпизоотическим благополучием? Обратимся к нормативным документам. Только в проекте Закона «О ветеринарии» дается следующее замысловатое определение «благополучие территории в ветеринарном отношении (эпизоотическое благополучие) - состояние обоснованной уверенности в отсутствии недопустимого риска на административной территории, связанного с причинением вреда жизни и здоровью людей, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни и здоровью животных вследствие возникновения болезней животных или болезней, общих для человека и животных».
Кто дает информацию об эпизоотическом благополучии мест добычи рыбы? В проекте Приказа «О ветеринарии», в Статье 6. написано, что «К полномочиям федеральных органов исполнительной власти в сфере ветеринарии относятся: 2) организация и проведение эпизоотологического мониторинга, мониторинга ветеринарной безопасности подконтрольных товаров».
Из вышеизложенного следует, что эпизоотическое благополучие мест добычи должно быть оценено на основании проведения эпизоотологического мониторинга (сбор данных о заразных болезнях рыб, а не о болезнях общих для человека и животных), который относится к полномочиям федеральных органов исполнительной власти в сфере ветеринарии. Но на практике такой мониторинг не выполняется и не может быть выполнен уполномоченными организациями для морских рыб на морских акваториях. И самое важное - информация о заразных болезнях рыб не имеет никакого отношения к безопасности продукции из ВБР, а касается только перевозок живой рыбы для целей воспроизводства и акклиматизации!!!
Таким образом, п.7 данного раздела в части «сведений об эпизоотическом благополучии места ее добычи (разведения)» не логичен. В этом разделе объединены два абсолютно разных объекта, а именно продукция из ВБР (добыча) (должна соответствовать требованиям СанПин) и живая рыба (не должна быть заражена патогенами из перечня МЭБ/Приказа Минсельхоза от 9 марта 2011 г. N62) для воспроизводства/акклиматизации (разведение) и не ясно, как его можно исполнить, если сами разработчики не видят разницы.
В п.8. «Правил…» написано: «Визуальному осмотру подвергают всю партию, а органолептическому исследованию - не менее 30 экземпляров рыб из партии. Вскрытие головы, брюшной полости и мышц проводят трех - пяти экземпляров из числа осмотренных рыб». Судя по всему, этот пункт относится только к продукции рыбоводных хозяйств, которые, как правило, не производят большие партии.Но даже и в этом случае не понятно, зачем подвергать визуальному осмотру всю партию рыбы, без веских на то оснований.
В разделе III. Ветеринарно-санитарная экспертиза рыбы при инфекционных и инвазионных болезнях не понятно, о какой пищевой рыбной продукции идет речь. Кто и как определит в партии, что «рыба при инфекционных и инвазионных болезнях»? Первые три пункта 21-23 не вносят разъяснений в этот вопрос. И только в п. 24 мы понимаем, что речь идет о живой рыбе «…предназначенной для рыбоводства, воспроизводства и акклиматизации», которая «…подлежит исследованию на наличие болезней рыб, установленных Перечнем карантинных и особо опасных болезней рыб, утвержденным Приказом Минсельхоза России от 29 сентября 2005 г. N 173» (утратил силу, действует Приказ Минсельхоза от 9 марта 2011 г. N 62 «Об утверждении перечня заразных и других болезней животных» [Приказ Минсельхоза России №62, 2011]).
Раздел IX. Ветеринарно-санитарная экспертиза рыбы, пораженной вредителями, посвящен визуальному описанию повреждения разных видов продукции, при длительном хранении, различными вредителями. Эту информацию целесообразнее было распределить по видам продукции, а не выносить в отдельный раздел [Приказ Минсельхоза России №462, 2008].
Раздел X. Ветеринарно-санитарная экспертиза икры. Речь также идет об определении безопасности по органолептическим признакам, однако необходимо привести определение вида продукции в соответствие с принятыми определениями (икра свежая для целей воспроизводства, икра соленая, мороженая и т.д.) [Приказ Минсельхоза России №462, 2008].
Раздел XI. Лабораторные исследования при проведении ветеринарно-санитарной экспертизы рыбы. П. 48. «Лабораторные исследования свежей, охлажденной, мороженной, копченой, вяленой, сушеной рыбы или икры всех видов обработки проводят в случае возникновения сомнения в безопасности рыбы или икры, в том числе при наличии характерных признаков, указанных в справочном приложении к настоящим правилам» [Приказ Минсельхоза России №462, 2008]. На основании чего могут возникнуть сомнения, в документе опять не говорится. Необходимо четко прописать в каких случаях проводятся лабораторные исследования.
Особое недоумение в «Правилах…» вызывает «Справочное приложение к правилам ветеринарно-санитарной экспертизы морских рыб, беспозвоночных и других гидробионтов» [Приказ Минсельхоза России №462, 2008].Во-первых, здесь речь идет не только о морской рыбе, но и о беспозвоночных и других гидробионтах. В приложении дается перечень инфекционных и инвазионных болезней рыб, описываются их характерные признаки и способы использования продукции пораженной данными патогенами. Перечень болезней не соответствует ни «Списку МЭБ» (Международное эпизоотическое бюро) [Ветеринарно-санитарный кодекс…, 2009], ни Приказу Минсельхоза от 9 марта 2011 г. N 62 «Об утверждении перечня заразных и других болезней животных» [Приказ Минсельхоза России №62, 2011].
Во-вторых, в указанном справочном приложении «Правил…» перечислены все основные заболевания рыб, как морских, так и пресноводных, и проходных. Большинство этих заболеваний возникает у молоди лососей, выращиваемых в пресноводных и морских хозяйствах. Рыба и икра (причем признаки пораженной икры не описываются, потому что их нет) с признаками большинства перечисленных здесь болезней не могут быть использованы для рыбоводства, воспроизводства и акклиматизации, и не представляют опасности для человека и животных [Приказ Минсельхоза России №462, 2008]. В тексте же самих «Правил…» вопросам ВСЭ живой рыбы уделено недостаточно внимания, в основном говорится о продукции.
Таким образом, «Правила…» требуют тщательного пересмотра и обоснованного изменения. За основу при разработке «Правил…» были взяты "Правила ветеринарно-санитарной экспертизы пресноводной рыбы и раков" (утв. Минсельхозом СССР в 1989 г.) [Приказ Минсельхоза СССР, 1989]. Однако, следует отметить, что технология и объемы добычи (вылова) морских и пресноводных рыб существенно различаются и требуют разного подхода.
Предложения ФГУП «КамчатНИРО» для совершенствования системы ветеринарного контроля в рыбной отрасли, прежде всего, касаются переработки «Правил…» [Приказ Минсельхоза России №462, 2008]. Необходимо убрать все неопределенности, сделать процедуру ВСЭ более прозрачной и понятной для производителей:
1) внести изменения в название «Правила ветеринарно-санитарной экспертизы морских водных биологических ресурсов и продукции из них». Дать определения терминам, используемым в тексте;
2) переработать содержание «Правил…» разбив их на два больших блока:
- ВСЭ для определения пригодности морских ВБР к использованию для пищевых целей (т.е. в качестве пищевой продукции). Поскольку в этом случае, чтобы признать ВБР безопасными, первоначально необходимо иметь информацию из районов промысла (добычи) о патогенах общих для человека и животных, о токсикологической и радиологической обстановке. Информация о патогенах опасных для здоровья самих ВБР при использовании их в пищу людей не имеет ключевого значения и может быть актуальна только при использовании продукции в качестве корма для объектов аква- и марикультуры. Этот вопрос подлежит дополнительной проработке с оценкой степени риска. Поэтому необходимо заменить понятие «эпизоотическое благополучие мест добычи (разведения) рыб» понятием «безопасные районы добычи (вылова) водных биологических ресурсов, в том числе по заболеваниям общим для человека и животных, по токсикологической и радиологической обстановке», и описать на основании чего район может быть признан безопасным. Для этой цели можно использовать данные государственного мониторинга водных биологических ресурсов и среды их обитания (Росрыболовство) и мониторинга ветеринарной безопасности (Россельхознадзор и Агентства по ветеринарии)
- ВСЭ для определения пригодности ВБР для рыбоводства, воспроизводства и акклиматизации. А в этом случае наоборот, чтобы признать ВБР безопасными, первоначально необходимо иметь информацию как раз об эпизоотическом благополучии мест добычи (вылова), если речь идет о диких популяциях (например, производители лососей для искусственного воспроизводства) или хозяйств аква- и марикультуры. Информация о патогенах опасных для здоровья человека и животных и о токсикологической/радиологической обстановках в данном случае не имеет ключевого значения, однако, также требует дополнительной проработки с оценкой степени риска. Необходимо подробно описать на основании чего определяется «эпизоотическое благополучие мест добычи (разведения) рыб». Для этой цели можно использовать данные государственного мониторинга водных биологических ресурсов и среды их обитания (Росрыболовство) и эпизоотологического мониторинга (Россельхознадзор и Агентства по ветеринарии);
3) подробно описать в каком случае при «эпизоотическом благополучии мест добычи (разведения) рыб» или «безопасном районе добычи (вылова) водных биологических ресурсов» могут возникнуть сомнения в безопасности рыбы или икры и необходимо проведение лабораторных исследований только по органолептическим показателям или дополнительно понадобится провести вскрытие гидробионтов или полное лабораторное исследование по всем показателям качества, включая паразитологические, микробиологические, химические и радиологические исследования.
Недавно Россельхознадзор разработал и направил «для дальнейшего продвижения» в департамент ветеринарии Минсельхоза России проект правил назначения лабораторных исследований в целях ветеринарной сертификации. Целью разработки этих правил является создание средствами нормативно-правового регулирования ситуации, когда назначение лабораторных исследований в целях ветеринарной сертификации станет прозрачным и подконтрольным федеральному центру процессом. В ближайшее время мы представим анализ этого документа;
4) дополнительно проработать вопрос об использовании в ветеринарно-санитарном контроле водных биологических ресурсов и продукции из них информации, полученной подведомственными Росрыболовству научно-исследовательскими организациями для оценки «эпизоотического благополучия мест добычи (разведения) рыб» и «безопасности районов добычи (вылова) водных биологических ресурсов»;
5) совместная проработка документов в области ветеринарного контроля гидробионтов специалистами Росрыболовства и Россельхознадзора, необходимо добиться сотрудничества, а не противостояния между разными структурами одного министерства.
Напомним, что в задачи развития рыбохозяйственной науки до 2020 года [Приказ ФАР №330, 2010: 5] входит в том числе «…4) разработка стратегии и межведомственного плана мероприятий обеспечения качества и безопасности ВБР и продукции из них путем создания соответствующей системы мониторинга, а также материальной базы и инфраструктуры для его обеспечения».
В соответствии с Положением об осуществлении государственного мониторинга водных биологических ресурсов и применении его данных, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2008 г. N 994 «п. 2. Мониторинг представляет собой систему регулярных наблюдений за: а) распределением, численностью, качеством и воспроизводством водных биоресурсов, являющимися объектами рыболовства, а также средой их обитания;…г) своевременного выявления и прогнозирования развития процессов, влияющих на состояние водных биоресурсов и среду их обитания…». «П.8. Организация и осуществление мониторинга проводятся Федеральным агентством по рыболовству, подведомственными ему научно-исследовательскими организациями…» [Постановление Правительства РФ №994, 2008: 7].
Приказом №1020 ФАР от 13.11.2009 утверждены «Инструкции о передаче данных государственного мониторинга ВБР подведомственными ФАР научно-исследовательскими организациями». Формы, по которым предоставляется информация о результатах мониторинга, практически полностью соответствуют Перечню показателей, подлежащих подтверждению при обязательной сертификации рыбной продукции (рыба живая, охлажденная, мороженная) (Утвержденным постановлением Госстандарта России от 28 апреля 1999 №21) [Приказ ФАР №1020, 2009:1].
Еще раз акцентируем внимание на том, что Россельхознадзор и Росрыболовство должны объединить усилия по совершенствованию системы ветеринарного контроля в рыбной отрасли, а не пытаться доказать свое исключительное право на проведение этого вида работ. Так, в 2011 году на свет появилось распоряжение Правительства Российской Федерации от 21 января 2011 г. № 56-р. В котором говорится об «…отмене выдачи ветеринарно-сопроводительных документов на уловы водных биологических ресурсов и сырье из них, добытые (выловленные) во внутренних водах, в территориальном море…, при условии наличия при транспортировке указанных уловов в целях подтверждения их ветеринарной безопасности копии разрешения на добычу (вылов) водных биологических ресурсов, содержащего сведения, подтверждающие безопасность водных биологических ресурсов и районов добычи».
Распоряжением был утвержден План мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций, пунктом 5 которого поручалось внести законопроект, предусматривающий организацию Росрыболовством мониторинга эпизоотического состояния водных биоресурсов. Это вызвало новую волну противостояния между ведомствами. На наш взгляд, на сегодняшний момент, Росрыболовство и Россельхознадзор должны совместно проводить мониторинговые работы, в соответствии со своими функциями, на основании которых можно будет получить информацию об «эпизоотическом благополучии мест добычи (разведения) рыб» или «безопасном районе добычи (вылова) водных биологических ресурсов», что наконец-то позволит исключить тотальный лабораторный контроль.
Кроме того, считаем необходимым проработать вопрос о целесообразности включения данных о безопасности ВБР и среды их обитания в Материалы, обосновывающие ОДУ и ВВ. В случае благополучия района вылова (добычи) в отношении требований, предъявляемых к продукции из ВБР либо для живых гидробионтов, используемых для воспроизводства/акклиматизации, разрешение на вылов (добычу) автоматически могло бы служить основанием для оформления ветеринарных сопроводительных документов на ее транспортировку по территории РФ и другие страны.
