Чей лоцман поведёт в порты России?

Госдума в ходе весенней сессии может рассмотреть законопроект о создании в России единой государственной лоцманской службы. Инициатива вызвала широкий резонанс, один из авторов законопроекта, член комитета Совфеда по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера Виктор Павленко в статье разъясняет ключевые аспекты концепции инициативы и приводит контраргументы популистским тезисам.

На рассмотрении Госдумы находится внесенный группой членов Совета Федерации, в том числе и мной, законопроект, целью которого является создание в России единой государственной лоцманской службы. Лоцманская тема мне близка, так как я представляю в Совете Федерации Архангельск, колыбель государственной лоцманской службы России. Зародилась она там более 400 лет тому назад и с тех пор до начала перестройки была государственной, а лоцманы всегда верой-правдой служили государству российскому и в том приносили присягу…

С 1991 года возникла правовая коллизия, когда по законодательству лоцманскую проводку судов могли осуществлять только государственные лоцманы, а реально с согласия Минтранса России лоцманскую проводку на некоммерческой основе осуществляли негосударственные лоцманские организации, учреждённые лоцманами по системе «Self Employеd Pilot», получившей мировое признание. Например, в Голландии — это «Лоцманская Корпорация Нидерландов», во Франции — это «Профессиональный лоцманский синдикат», в Германии — это «Лоцманское Братство», осуществляющее все лоцманские проводки под контролем федерального правительства, получающего часть лоцманского сбора и обеспечивающего лоцманов средствами доставки и другим оборудованием. Системы «Self Employеd Pilot» различаются по странам, но их объединяет то, что, будучи негосударственными, они не являются «частными», коммерческими в смысле нашего законодательства, их статус закреплен в законе о лоцманской проводке в этих странах, и на основании этого закона они управляются лоцманами.

Позднее лоцманы негосударственных организаций, объединившись в Ассоциацию Морских Лоцманов России, которая учредила в основных портах лоцманские АНО, фактически создали негосударственную некоммерческую лоцманскую службу России, по аналогии с лоцманской корпорацией Нидерландов, одной из самых передовых лоцманских служб Европы. Эта единая система некоммерческих лоцманских организаций успешно обеспечивала более 80% грузооборота морских портов России, но, поскольку была создана явочным порядком, в силу пробелов в законодательстве она была разрушена. Лоцманы обратились в Конституционный суд и выиграли процесс, но воспользовались этой победой вместо лоцманов уже другие, более приспособленные к рынку люди. И даже эту победу лоцманов: Постановление КС РФ от 06/04−2004 № 7-П, бизнес пытается использовать в своих интересах.

Коллизия

Авторы законопроекта получили много писем поддержки от лоцманов, но за время после внесения законопроекта было также и несколько обращений от частного бизнеса — противников законопроекта. Поэтому, считаю нужным разъяснить некоторые ключевые аспекты концепции законопроекта. Безопасность мореплавания — это целый комплекс мер, в котором лоцманскому обеспечению принадлежит одна из ведущих ролей. Лоцманские службы должны быть стабильны, от них зависит бесперебойная работа портов и экологическая безопасность, а лоцман является лицом, представляющим на борту судна государственный интерес и осуществляющим публичные функции. Форма организации лоцманской деятельности может быть государственной либо некоммерческой, как это есть во всём мире. У нас в стране в этой части получился правовой вакуум, который позволил вторгнуться частному бизнесу в государственную сферу обязанностей, что впоследствии стало причиной большого числа перекосов, в том числе экономических.

В своих обращениях к авторам законопроекта защитники частных лоцманских компаний пишут, что Постановление КС РФ № 7-П вернуло лоцманам частных лоцманских организаций их законное право осуществлять деятельность по лоцманской проводке судов. Однако, как мы знаем, частные лоцманские компании появились только в 2005 году, после принятия этого Постановления, в силу его неисполнения, и никто у них никаких прав не отнимал. Совершенно очевидно, что за 15-летней задержкой исполнения Постановления КС РФ № 7-П стоят лица (не только хозяева частных лоцманских компаний), заинтересованные в коммерческом использовании лоцманского сбора в ущерб обеспечению безопасности мореплавания в портах России, которым правовая неопределённость в регулировании лоцманской деятельности позволяет манипулировать общественным сознанием.

Прибыльность и убыточность

Например, тезис противников законопроекта об убыточности государственной организации и прибыльности частных компаний в сфере обеспечения лоцманских проводок судов легко разъясняется и опровергается примером соседней рыночной Финляндии, где только 10% портов рентабельны. Все лоцманские проводки в режиме естественной монополии, не обращаясь за дотацией к государству, там осуществляет государственное предприятие «Финпайлот», которое перераспределяет часть лоцманского сбора, получаемого в высокорентабельных портах на обеспечение лоцманской проводки в убыточных портах. Что же будет, если гипотетически предположить, что лоцманский сбор в этих 10% портов, как у нас, «оседлают» частные компании с целью извлечения прибыли? А будет то же, что и у нас сейчас: они, конечно, будут прибыльны, но государство вынуждено будет дотировать лоцманскую проводку в убыточные порты.

Конечно, хозяев частных лоцманских компаний, работающих в рентабельном сегменте, устраивает коммерческий подход к лоцманской проводке судов, и они хотели бы сохранить за собой доходный безрисковый бизнес, но государство не может устраивать «предпринимательство» в ущерб интересам национальной безопасности. Именно об этом говорится в Стратегии развития морской деятельности РФ 2030, когда отмечается устаревшая система лоцманского обеспечения в современной России.

Разбалансировка и торможение развития системы лоцманского обеспечения в стране заключается в том, что в силу отсутствия нормативных требований к «лоцманским организациям»: их «оснащенности, численности и квалификации их работников, установленных (Минтрансом) для определенных ст. 86. КТМ РФ целей лоцманской проводки судов» — частные лоцманские компании вышли из-под государственного контроля. При том, что лоцманская проводка без лоцманских организаций в принципе невозможна, они никак не определены в КТМ РФ и только упоминаются в подзаконных актах. В настоящее время Минтранс — «компетентная лоцманская власть» — может контролировать деятельность только подведомственных ему государственных организаций и не может контролировать деятельность частных лоцманских компаний, которые работают в крупнейших, стратегически важных морских портах страны.

Практически во всех законах о лоцманской проводке в морских странах сказано об этом обязательстве государства, и базируется оно на Резолюции ИМО А.159 (ЕS.IV). Данная Резолюция ИМО, как и множество других юридических решений международных организаций, касающихся внешней деятельности государства, не является и не может быть императивом, но в конечном счете, опираясь на добровольное согласие участников, она всё же является обязательством государства и обязывает его организовать в своём праве систему лоцманского обслуживания наилучшим образом. Как — наилучшим образом, — это другая, объёмная тема, но уж во всяком случае не обеспечивая доходность небольшого числа хозяев частных лоцманских компаний в рентабельных портах за счёт дотирования государством лоцманского обеспечения в десятках убыточных портов.

Заход в частный порт

Ещё одним популистским тезисом противников законопроекта, защищающих частные лоцманские компании, является утверждение о том, что принятие закона, наделяющего государственного лоцмана правом давать рекомендации капитану частного судна, заходящего в частный порт, где его обслуживают частные стивидорные, частные буксирные, частные бункеровочные и прочие частные компании, нелогично. Тоже с этим не соглашусь.

Во-первых, портовые услуги, обеспечивающие безопасность мореплавания в порту, оказываются государством, по закону (ч. 13 ст. 19 № 261-ФЗ) они называются портовыми сборами и так же по закону (ч. 5 ст. 19) регулируются как естественные монополии. Только лоцманские услуги на конкурентной основе оказываются частными компаниями, чего в России до 2005 года не было за всю историю. Возвращение государственности в лоцманское дело — это исторически и профессионально необходимое действие.

Во-вторых, во многих морских странах мира, в том числе Европейских, как например Швеции, Норвегии, Финляндии, Греции — странах с давними традициями рыночной экономики и частной собственности, государственные лоцманы водят частные суда в частные порты без какого-либо ущерба во славу этой рыночной экономики. Во всех морских странах лоцманы проводят суда как работники организаций публичного интереса, и нигде нет частных (в нашем понимании) лоцманских компаний, хозяева которых могут использовать лоцманский сбор на цели, не связанные с лоцманской проводкой.

Арктика

Кроме того, есть ещё один важнейший аспект лоцманского обслуживания, который невозможно решить в действующей системе лоцманского законодательства, вернее, в её отсутствие — это лоцманское обеспечение судов в нашем арктическом регионе, где морской транспорт является безальтернативным видом транспорта для вновь строящихся портов и жизнеобеспечения районов Крайнего Севера. Несмотря на огромную важность Северного морского пути и уязвимость зоны арктического судоходства, в нарушение Международных договоров, ратифицированных Россией, до настоящего времени не решена задача формирования нормативной правой базы обеспечения ледовых лоцманских проводок, соответствующей интересам национальной безопасности России.

Почему не опыт Нидерландов

Свобода предпринимательства в лоцманском деле, как она декларируется противниками на основе ГК РФ, позволяет им спекулировать ясно выраженными в Кодексе торгового мореплавания РФ (КТМ) целями лоцманской проводки, обращая в свой доход лоцманский сбор, предназначенный для развития и стабильности лоцманской функции. Возвращение именно лоцманам права на работу в созданных ими организациях, как это было в исторический период с 1991 по 2001 год, когда все негосударственные лоцманские организации были некоммерческими, требует огромной правовой работы, как, например, в Нидерландах, и вряд ли это сейчас возможно. А в таких условиях организовать стабильное качественное лоцманское обслуживание во всех морских портах России, в том числе убыточных, и обеспечить социальную защищённость лоцманов, профессионалов высокого класса, можно, только создав государственную лоцманскую организацию.