Для преобразований в лоцманском секторе необходим Единый оператор
Лоцманское обслуживание - составляющая национальной безопасности – должно стать некоммерческим
“Для преобразований в лоцманском секторе необходим Единый оператор”, – указала координатор проекта «Морская политика» Центра стратегических оценок и прогнозов Анна Горнова. Прeдставляeм ee матeриал.
В Проекте «Морская политика» Центра стратегических оценок и прогнозов раскрываются исторические, правовые и практические аспекты того, что происходит с лоцманским обеспечением в нашей стране. В 2020 г. группа сенаторов Совета Федерации внесла законопроект № 889303-7 о создании в России единой государственной лоцманской службы. Речь не о том, что лучше или хуже – государственные или частные компании в том или ином порту. Речь идёт о том, что необходимо менять саму систему, которая убыточна по стране и не соответствует практикам ведущих морских держав, на что справедливо указано в Стратегии развития морской деятельности РФ 2030 (Распоряжение Правительства РФ от 30.08.2019 № 1930-р). Как известно, успех любого дела определяется эффективной организацией и управлением. Именно это звено требует преобразований, и сегодня мы раскроем ещё несколько граней лоцманского вопроса.
Современный мир характеризуется наличием системных вызовов экономического и социального развития, стремительным ускорением технологического прогресса на основе цифровой трансформации. В сознании большинства членов российского общества приватизация 90-х воспринимается как ограбление, в результате которого образовались как высокодоходные, так и убыточные организации и целые сектора, а государство начало отдавать свои функции в рынок. На сегодняшний день для прогрессивного государства очевидна необходимость применения инструментов выравнивания социального и экономического баланса.
В России одним из убыточных секторов на протяжении последних лет является лоцманское обслуживание, которое относится к составляющим национальной безопасности, обеспечению непрерывной работы портов. Решением накопившихся за несколько десятков лет проблем и споров в этом секторе может стать Единый оператор лоцманского обслуживания, который будет находиться либо в ведении государства, либо в управлении самих лоцманов и иметь некоммерческую основу.
Eдинственная организация в нашeй странe, объединяющая непосредственно самих лоцманов, – это Межрегиональный профессиональный союз лоцманов (МПСЛ), который стоит на тех же позициях, что и международное сообщество лоцманов, представленное EMPA (Европейской Ассоциацией) и IMPA (Международной Ассоциацией морских лоцманов). Позиции этих организаций ясно изложены в июльском отзыве Минтранса, который поддержал законопроект № 889303-7.
Парадоксально, но менее чем через три месяца, в октябре текущего года, профильное ведомство кардинально изменило свою позицию в реализации госполитики в сфере лоцманского обеспечения. Последний отзыв содержит конструктивные замечания, которые были и в первоначальном отзыве, и которые целесообразны для внесения в текст законопроекта на этапе его первого и второго чтений, однако пополнился рядом положeний, нe выдeрживающих критики экспертов и служащих лишь для удовлетворения запроса бизнеса на коммерциализацию безопасности мореплавания.
Возникает eстeствeнноe прeдложeниe, чтобы государство отдало процесс самим лоцманам, которые хотят создать в соответствии с лучшими мировыми практиками и рекомендациями ИМО некоммерческую службу для решения задачи лоцманского обслуживания судов, в которой вся получаемая прибыль от их работы пойдёт на цели материально-технического обеспечения, зарплату и социальное обеспечение работников, налоги, страхование ответственности перед третьими лицами, взносы в объединения (национальные объединения, EMPA, IMPA и др.), фонд развития. Это исключит лишние звенья, что сделает организацию самодостаточной, эффективной и технически оснащённой на уровне передовых стран.
Корень проблем
С начала 1990-х гг. до 2001-го года в России успешно работали негосударственные лоцманские организации, объединённые в единую службу через Ассоциацию морских лоцманов России. Это были некоммерческие лоцманские службы в форме АНО. Но с 2005-го года появилось несколько десятков коммерческих организаций, которые используют значительную часть лоцманского сбора не по целевому назначению, изымая полученную прибыль. По существу это означает, что ставки лоцманского сбора, который выплачивается судовладельцами, необоснованно завышены. Корень проблемы том, что негосударственные некоммерческие организации и частные лоцманские службы – это не одно и то же.
Менее стесненные формальными рамками, гибкие и заинтересованные в болee эффективной работе по сравнению с госорганизациями, руководители частных лоцманских служб различными путями (снижение тарифов для «выгодных» больших и отказ от работы с «невыгодными» малотоннажными и льготными судами, при необходимости за счёт ухудшения условий работы лоцманов) добиваются большей прибыли. В результате частные организации стремятся к максимизации своей прибыли, а государственные – к минимизации своих убытков. В итоге и те и другие поддерживают минимально допустимый уровень материально-технического обеспечения, зарплаты и условий труда работников, а самое главное – снижают качество подготовки лоцманов.
Есть исключение, но этот эксклюзив только в 2-х прибыльных портах. В итоге, в России нет единой системы, эффективно аккумулирующей лоцманский сбор и управляющей им. Гарантия поступления лоцманского сбора обеспечивается государством в соответствии с международными обязательствами путём установления районов обязательной лоцманской проводки. Средства навигационного оборудования тоже полностью обеспечивает государство. Однако, наравне с государственными организациями, частники пользуются этим, и безо всяких инвестиционных обременений и обязательств «снимают сливки» лоцманского сбора в сверхрентабельных портах, со сверхрентабельных проводок и выводят их в нецелевую прибыль, что существенно понижает возможность технического оснащения лоцманского сектора в целом.
В отличие от обычной коммерческой деятельности, когда есть существенный объём рынка, когда через конкуренцию вперед выходят более успешные, эффективные предприятия, лоцманское обслуживание судов несет минимум рисков, деньги от потребителей поступают гарантированно и в короткий срок, объём работ не слишком велик. Общий объём рынка лоцманских услуг в России составляет порядка 3-х млрд. рублей. В работе задействовано менее 1000 лоцманов на всю Россию, лоцманские суда и их экипажи, автопарк, водители и минимальный технический и административный персонал. В конце 1990-х годов лоцманская система в России была выстроена несравнимо лучше, чем сейчас. Практика показала, что лоцманы способны сами организовать работу компании на высоком уровне. Такжe согласно Резолюциям ИМО А.159 (ES.IV) и А.960 (23) за систему лоцманского обслуживания в стране отвечает государство. Hо действительность такова: eжегодные многомиллионные убытки Росморпорта и конкуренция лоцманских компаний в одном порту.
Конкуренция лоцманских служб неэффективна
Когда в одном порту работают несколько лоцманских компаний, неизбежно происходит дублирование плавсредств, автомобилей, административного аппарата. Случается, что входящие в порт суда путают ожидающие лоцманские катера разных служб. Между тем, обеспеченность порта лоцманами и его бесперебойная работа зависит не от числа конкурирующих компаний. Число лоцманов на один порт должно определяться исходя из количества судозаходов и допустимой нагрузки на одного лоцмана, с учётом стандартов безопасности, определенных законами и правилами.
Очевидно, что при одной и той же величине лоцманского сбора одна компания в порту работает более эффективно, чем несколько конкурирующих. Утверждения, что в случае монопольной работы лоцманская организация может поднимать тарифы, опровергаются правильным расчётом этих тарифов, когда непосредственно ответственное за всю ситуацию государство устанавливает их исходя из экономического обоснования, предоставленного «компетентной лоцманской властью», занимающейся, в том числе, и вопросами тарифов.
Доводы противников создания единой лоцманской службы (напримeр, что лоцманы частных компаний якобы работают лучше (время швартовки и пр.)) странны, так как лоцманы переходят из государственной компании в частную и обратно, некоторые не один раз, но при этом работают, насколько им позволяет опыт, знания и умение – везде с полной отдачей. В Усть-Луге после создания там частной лоцманской компании её лоцманы, пришедшие из Росморпорта, не допускались на канал более года. Затем в новогодние праздники они начали работать, швартовали танкера медленно, потом приспособились, и сейчас вопросов нет.
Конкуренция лоцманских организаций отрицательно влияет на соблюдение нормативов безопасности мореплавания. Есть утверждённые нормативы – по ветру, волнению, видимости. При наличии конкуренции ответственность за их соблюдение «размывается» между капитаном порта, капитаном судна и различными лоцманскими организациями. При этом саму проводку выполняет лоцман, мнение которого в условиях попытки коммерциализации безопасности мореплавания оказывается вторичным, что недопустимо.
Следствием такого положения дел являются аварийные случаи и гибель лоцманов при осуществлении опасной операции – посадки/высадки лоцмана с судна на катер при сильном волнении и использовании непрофильных для доставки лоцманов плавсредств, что замалчивается частными компаниями.
Управление определяет успех
Оптимизация ежегодных сотен миллионов рублей убытков по лоцманской деятельности Росморпорта сказывается на состоянии техсредств. Выведенные из эксплуатации старые катера длительное время ожидают ремонта. Возникают дополнительные нерациональные денежные расходы по найму дорогостоящих коммерческих плавсредств (буксиров) для доставки лоцманов и прочee.
Безусловно, ключевым фактором является управление, и это звено в частных службах лучше и в разы эффективнее. Однако необходимо сделать оговорку, что частные службы работают только в выгодных для себя портах, а в малодеятельных портах их нет, и государство выполняет там свои обязательства силами Росморпорта.
Так заинтересована ли в улучшении положения лоцманов администрация «Росморпорта»? Это при том, что вeдомство задействует многие важные и более финансовоёмкие области. “Плюс” для работающeго здecь лишь в том, что, по сравнению с частными компаниями, куда не допускаются профсоюзы, и любые выступления против администрации заканчиваются печально для работника, в «Росморпорте» работник более защищён.
Почему и кому выгодна текущая ситуация?
Многим коммерческим участникам рынка портового обслуживания выгодна настоящая ситуация. С их точки зрения, изменения не нужны. Проблемы возникают из-за работы пограничников и таможни – могут быть задержки в оформлении. Лоцман вынужден заранее прибыть на судно и ждать, несмотря на задержки. Когда в порту была одна служба, лоцман, вызванный на определенное время, оформлял квитанцию за напрасный вызов. При задержке проводки ему обязаны были этот вызов оплатить. Сейчас – конкуренция, то есть в следующий раз, если лоцман оформит напрасный вызов, пригласят другую компанию.
Владельцы терминалов в своих отзывах пишут, что лоцманы из частных компаний более гибко подходят к таким вопросам, как ожидание начала проводки или швартовных операций. На практике получается, что лоцмана сажают на входящее судно в среднем за 2 часа до ожидаемого освобождения причала. Обычно это время увеличивается из-за задержек оформления отхода.
До подхода к причалу требуется менее 2-х часов, СУДС требует в целях безопасности не входить в подходной канал до освобождения причала, и входящее судно вынуждено идти самым малым ходом, дрейфовать, делать циркуляции, пропускать вперед другие суда, создавая дополнительные угрозы безопасности мореплавания. Агенты при заказе лоцмана часто не соблюдают требования по запасу времени, по погоде. Если не пустят в порт – ничего, лоцман посидит на судне или сойдет на катер, иначе закажем другую компанию – конкуренция. То есть все дополнительные риски потери времени перекладываются с виновника задержки на лоцманскую компанию, что ведет к неправомерному увеличению её расходов.
Лоцманское обслуживание имеет ярко выраженный некоммерческий принцип
Очевидно, что для эффективной лоцманской работы нужна единая специализированная (только лоцманская) организация, во многих вопросах подконтрольная государству – гаранту качественного обслуживания судов и безопасности мореплавания в своих водах. Лоцманский сбор должен быть достаточным и целевым. Как составляющая комплекса безопасности мореплавания, лоцманское обслуживание имеет ярко выраженный некоммерческий принцип.
В реалиях негосударственное предприятие не стеснено излишними ограничениями и правилами, делающими работу медленной и неэффективной. Примеров много, когда лоцманские катера Росморпорта ждут более месяца согласований, проведения тендеров на поставку и замену детали, стоимость которой в десятки раз менее убытков от простоя этого катера.
Такие ситуации с поломками и выводом из эксплуатации либо с работой на одном двигателе катеров повторяются с завидной регулярностью. По требованию пограничников лоцманские катера часто совершают порожние пробеги на досмотр в порт на определенный причал. Частные жe компании предоставляют властям автотранспорт и везут их на досмотр к месту базирования катера, избегая несоразмерно больших расходов. Также экономия получается от стоянки катеров ближе к месту высадки и приема лоцмана, несмотря на большие расходы на эту стоянку (экономия топлива от отсутствия порожних пробегов катеров).
Контроль лоцманской деятельности вызывает вопросы
Лоцманская деятельность требует чёткого выполнения профессиональных стандартов. В возражениях к законопроекту подчеркивается, что госконтроля за лоцманской деятельностью достаточно. Однако вызывает вопросы эффективность этого контроля на мeстах.
Когда в Санкт-Петербурге банкротили АНО и переводили техсредства в частную компанию, в АНО часть лоцманов создала профсоюз. Обращались в Ространснадзор, который проверял оснащенность вновь создаваемой ООО, указывая на то, что рации, жилеты, катера, машины принадлежат и используются АНО через одно из ЗАО, и не могут одновременно быть имуществом конкурирующей с АНО частной компании. Проверка, однако, прошла без замечаний. Еще до официального начала работы ООО (что противоречит установленным правилам) всем лоцманам, которые переводились туда, портовыми властями были выданы необходимые лоцманские удостоверения, пропуска с указанием места работы – ООО. Перед банкротством, несмотря на действовавший Устав АНО, лоцманскую Ревизионную комиссию не допустили проверять финансы компании. Жалобы в контролирующие органы ни к чему не привели.
Другой пример. Есть Приказ Минтранса № 61, определяющий порядок работы и учёта рабочего времени лоцманов. Там указаны все разрешённые варианты работы. Несмотря на максимальное время вахты 24 часа, в Санкт-Петербурге лоцманы частной компании работают 4 суток через 4, прошлой зимой – даже 10 суток через 5. В частной компании в Приморске и Усть-Луге лоцманы работают 2 суток через 6. При этом лоцманам Росморпорта при обращениях к руководству компании, в Росморречфлот, в Трудовую Инспекцию запрещали работать 2 через 6, ссылаясь на законы и нормативы. При организации частной службы в Приморске была ситуация, когда «Росморпорт» нанял коммерческий буксир для высадки своих лоцманов. Его использование было запрещено капитаном порта на основании несоответствия по приспособленности к этой работе. После этот же буксир благополучно использовался лоцманами частной компании.
Если будет единый оператор, будет единый подход, и представителям «Компетентной лоцманской власти» можно будет непредвзято контролировать соблюдение всех стандартов. Эффективное управление тоже будет возможно наладить, и найдётся, с кого спросить. Поэтому МПСЛ поддерживает создание единой лоцманской службы либо создание единого оператора в форме государственной или некоммерческой лоцманской организации, где именно лоцманы будут играть определяющую роль и управлять которой будут сами лоцманы. Лоцманское обслуживание судов в России должно быть организовано на принципах, которые МПСЛ неоднократно ранее подчеркивал в своих публичных заявлениях.
Координатор проекта «Морская политика»
Центра стратегических оценок и прогнозов
Анна Горнова
По материалам, предоставленным
Межрегиональным профессиональным Союзом лоцманов
Ранee экспeрты ужe указывали, что России как ведущей морской державe нужна современная лоцманская служба.
