Лоцманская служба в рыночной экономике
На рассмотрении в Госдуме находится законопроект № 889303-7 о создании государственной лоцманской службы России, в связи с чем идёт жёсткая дискуссия сторонников и противников законопроекта. В ситуации, когда проблема не решается более 15 лет, когда более 15 лет по каким-то причинам до конца не исполняется решение Конституционного суда, чтобы докопаться до истины и сути очень важно найти первоисточник. Основные моменты концепции законопроекта, который готовится к 1-му чтению, Информ – 24 прокомментировал один из основателей лоцманского движения за независимость Владимир Егоркин. С 1974 года Владимир Иванович 18 лет проводил морские суда в порт Ленинград в качестве государственного морского лоцмана, с 1992 года руководил в порту С-Петербург негосударственной лоцманской организацией, с 1995 года организовывал в стране работу негосударственных лоцманских организаций, учреждённых Ассоциацией морских лоцманов России в качестве её президента и представлял интересы лоцманов в заседании Конституционного суда РФ, принявшего Постановление от 06/04-2004 г. № 7-П. В настоящее время Владимир Иванович является экспертом Центра стратегических оценок и прогнозов.
- Владимир Иванович, в чём суть Постановления Конституционного суда, на которое ссылаются оппоненты?
В. Егоркин: - Я был одним из авторов обращения в Конституционный суд и его решение является победой лоцманов в борьбе с произволом отдельных чиновников. Будучи непосредственным участником этого процесса поясняю - основная суть Постановления № 7-П состоит в отмене неопределённости правовой нормы, не более того. В Конституционном суде лоцманы требовали признать несоответствующей Конституции РФ неопределённость правовой нормы ч.2.ст.87. КТМ РФ, из которой следовало, что ограничение деятельности негосударственных лоцманских организаций, при равенстве форм собственности на тот момент возможное только изданием закона, допускалось нормативным актом Правительства. До 2005 года в лоцманском обеспечении не было никаких рыночных отношений, не было никаких частных лоцманских компаний и, следовательно, у них не было никаких законных прав, которые надо было возвращать. Постановление Конституционного суда РФ № 7-П не имеет никакого отношения к защите рыночных отношений в лоцманском деле.
- Вы защищаете Законопроект о создании государственной лоцманской организации, хотя ранее были убеждённым противником огосударствления лоцманов. Чем вызвана смена позиции на противоположную?
- В. Егоркин: Нет никакой смены позиции. Я защищал и защищаю некоммерческую суть лоцманского обеспечения, которая была реализована негосударственными организациями лоцманов в период с 1991 по 2005 год, и категорически против использования лоцманской функции в коммерческих целях.
Именно здесь проходит «водораздел»: лоцманская проводка должна осуществляться в некоммерческих целях, в целях обеспечения безопасности мореплавания, как этого требует Кодекс торгового мореплавания РФ, а не с целью извлечения прибыли, как считают хозяева частных лоцманских компаний. Зная очень хорошо зарубежную практику лоцманского дела, я отстаивал тогда и отстаиваю сейчас некоммерческую суть лоцманской проводки. Нигде в мире нет частных лоцманских компаний, где бенефициарами лоцманского сбора являются бизнесмены. Во всех странах государство и лоцманы работают в тесном сотрудничестве. И у нас в 1991 г. лоцманам удалось выйти из состава коммерческих структур, акционировавшихся тогда портов, только с помощью государства. Это Решение Постоянной комиссии Ленгорсовета по транспортному комплексу от 13/12-1990 «О целесообразности выведения лоцманской службы из подчинения Ленинградскому торговому порту и создания на её основе малого государственного предприятия – Общества морских лоцманов Ленинграда. Форма малого государственного предприятия была предложена лоцманами, которые никогда не гнались за «длинным рублём». Далее было Решение Комиссии по вопросам транспорта, связи и информатики Верховного совета СССР от 17/01-1991 г. № 63, предложившей ММФ СССР рассмотреть возможность в качестве эксперимента предоставить в 1991 году экономическую самостоятельность лоцманской службе Северного и Западного бассейнов. Минтранс тогда также поддержал деятельность организаций, созданных лоцманами с некоммерческими целями.
- Противники считают, что отказ от конкуренции в сфере лоцманских услуг приведёт к воссозданию неэффективной модели их оказания, росту тарифов, возрастёт коррупционная составляющая. Есть ли такая опасность?
- В. Егоркин. Здесь оппоненты вводят общественность в заблуждение. С 1991 до 2005 года в каждом порту монопольно работала только одна (государственная или негосударственная) лоцманская служба. Это был действительно период истории успешно и эффективно работавших негосударственных лоцманских организаций, но только некоммерческих, которые до 2001 года тесно сотрудничали с Минтрансом, на постоянной основе участвовали в работе международных лоцманских объединений и подняли свой уровень по оборудованию и оснащённости, приобретая его в собственность, до высших мировых стандартов. История рыночных отношений в лоцманском деле, которые сейчас защищают оппоненты, насчитывает не более 15 лет и началась она в 2005 году, когда вследствие невыполнения Постановления Конституционного суда РФ № 7-П частные «лоцманские» компании с помощью крупных портовых операторов начали выдавливать с терминалов ФГУП «Росморпорт», перекупив его лоцманов. Затем и сами портовые операторы начали создавать лоцманские подразделения в своём составе или свои лоцманские компании, также перекупая государственных лоцманов. Выдавив с терминалов государственную организацию понятно, что они туда уже никого не пускали. Таким образом, в это «смутное время» рыночные отношения в сфере лоцманских услуг возникли только в 15% портов России, а в остальных 85% лоцманские организации как работали сотни лет, так и работают в режиме естественных монополий. В целом в стране нет классической конкуренции в лоцманском деле. Негативные же последствия искусственно созданной «конкуренции» и «неестественной» монополии, когда лоцманский сбор с прибыльного сектора портов уходит в доход частников, а убыточные порты дотируются государственной организацией, уже давно нуждаются в корректировке. Но только не пустым сотрясением воздуха, как предлагают противники Законопроекта, а так как это сделано в соседней рыночной Финляндии, где 90% портов убыточны и государственная лоцманская служба дотирует их за счёт лоцманского сбора в прибыльных портах.
Тезис противников Законопроекта о том, что создание государственной лоцманской службы приведёт к росту тарифов, не имеют под собой основания, т.к. этого не позволяет действующий закон о естественных монополиях и полная подконтрольность государству создаваемой государственной лоцманской службы. Коррупционная составляющая станет попросту невозможна когда уйдёт в небытие возможность выбора выгодных заказов.
- На исправление каких недостатков действующей системы организации лоцманского обслуживания направлен Законопроект?
- В. Егоркин: Главные недостатки, на мой взгляд, весьма существенные. Первое – это нарушение принципа необходимой достаточности лоцманского сбора. Международные лоцманские объединения декларируют, что, его величина должна быть не больше и не меньше необходимых расходов. Лоцманский сбор в полном объёме (в порту или в стране), должен расходоваться только на цели лоцманской проводки, что определяет некоммерческую суть предмета законодательного регулирования. В составе расходов лоцманского сбора априори не заложена коммерческая выгода бизнесменов, как это есть сегодня в России у частников, и формальная прибыль лоцманской организации во всём мире расходуется только на цели лоцманской проводки. Второе – это отсутствие нормативных требований к лоцманским организациям: их оснащенности, численности и квалификации их работников, установленных Минтрансом для определенных ст.86. КТМ РФ целей лоцманской проводки судов. Нормативные правовые акты, регулирующие сейчас лоцманскую деятельность, регламентируют только действия лоцманов и не регламентируют деятельность лоцманских организаций, от которых лоцманы и лоцманская проводка неотделимы, это единое целое.
- А как Вы относитесь к заявлению противников о том, что ссылка на Резолюцию А. 159 (ES.IV) ИМО носит рекомендательный характер, была принята в 1968 году и сейчас она не является актуальной?
- В. Егоркин: ИМО, которая постоянно следит за безопасностью мореплавания во всех районах Мирового океана и систематически выпускает обновленные рекомендации, считает эту резолюцию базовой и актуальной, если не сочло необходимым её менять. А по поводу её рекомендательного характера, можно сказать, что акты учреждений ООН, к которым относятся и резолюции, и рекомендации ИМО, рассматриваются как источник международного права. Данная Резолюция ИМО, не являясь императивом, в конечном счете является обязательством государства также, как и другие решения международных организаций, касающиеся внешней деятельности государства, обязательность которых опирается на добровольное согласие их участников. И эта обязательность подтверждается её имплементацией в законодательство морских стран.
- Противники пишут, что лоцманские катера частных компаний, будут изъяты из производственного процесса, и потребуются немалые бюджетные вложения на постройку/покупку лоцманских плавсредств для замены выведенных из рабочего цикла. Действительно ли это потребует немедленного обращения за помощью к бюджету?
В. Егоркин: Это не так. Создание государственной лоцманской службы не приведёт к остановке производственного процесса и не потребует дополнительного бюджетного финансирования. Частные компании практически не имеют в собственности специальных лоцманских плавсредств, не вкладывают лоцманский сбор в их постройку, а для доставки лоцманов обходятся арендой за счёт лоцманского сбора тех плавсредств (отнюдь не специальных лоцманских), которые есть на рынке. Это противников не беспокоит, но вот государственная лоцманская организация, по их мнению, почему-то срочно должна приобрести лоцманские катера именно в собственность. Величина лоцманского сбора в целом по стране достаточна для того, чтобы обеспечить необходимые расходы на оказание лоцманских услуг во всех портах. Но при этом частные лоцманские компании, осуществляющие около 1/3 лоцманских проводок, в основном только рентабельных, получают такой же по величине лоцманский сбор как ФГУП «Росморпорт», осуществляющий около 2/3 лоцманских проводок и практически все нерентабельные. В цифрах это выглядит так: 2017 год - 1 668 018/1 607 712; 2018 год – 1 971 068/1 728 291; 2019 год – 1 784 532/2 020 726 (тыс. руб.), - соответственно, частные компании/ФГУП «Росморпорт». Вновь созданная государственная лоцманская служба, объединив лоцманский сбор, на первых порах в его рамках без проблем обойдётся арендой катеров, не обращаясь за помощью к бюджету также, как это делают сейчас частные лоцманские компании, а затем конечно их построит.
- Противники утверждают, что Законопроект противоречит закону о естественных монополиях № 147-ФЗ (п.1 и п.3.ст.4) и закону о защите конкуренции № 135-ФЗ (п.5.ч.1.ст.15 и п.1.ст.10). Так ли это? И почему лоцманская проводка регулируется двумя разными по сути законами? Как это регулируется в морских странах за рубежом?
В. Егоркин: И тот и другой закон в одинаковой степени отражает рыночные отношения в государстве, и та и другая форма хозяйственных отношений отражает роль государства в рыночной экономике. Закон № 135-ФЗ защищает конкуренцию вообще, а закон № 147-ФЗ определяет политику государства там, где деятельность организаций в статусе естественных монополий более эффективна, чем их конкуренция. О какой защите конкуренции может идти речь, если лоцманские организации 85% портов страны работают в статусе естественных монополий? Совершенно очевидно, что при постоянстве лоцманского сбора его расходы на работу 2-х и более лоцманских организаций в порту будут выше, чем одной. В этом заключается неэффективность конкуренции и эффективность естественной монополии. Практически во всех морских странах мира, в том числе странах с давними традициями рыночной экономики и частной собственности сугубо рыночного Евросоюза, например, Швеции, Норвегии, Финляндии, Греции, – лоцманские службы государственные, и в сфере лоцманских услуг нет никакой конкуренции. Модный нынче в России тренд «регуляторной гильотины», направленный на защиту предпринимательства, впервые был выработан в Швеции ещё в 1980-е годы. Однако, лоцманская служба в этой рыночной стране является государственной, работает в режиме естественной монополии. И «шведская гильотина» прилетела к нам мимо их лоцманской службы.
