Опасная ситуация неопределенности на промысле минтая
Ведомственный приказ, который содержит методику определения размера ячеи орудий лова, признан недействующим. Это создает ситуацию опасной неопределенности на промысле минтая.
Соблюдать допустимый размер ячеи в орудиях лова – одна из норм, которые позволяют регулировать добычу водных биоресурсов определенных размеров, снизить прилов молоди. Правила рыболовства предусматривают размеры ячеи орудий добычи для разных видов промысла. Но как определять данный размер? Казалось бы, законодательство должно ответить на этот вопрос четко и однозначно. Ведь если есть норма, должна быть и методика, по которой определяется соответствие норме. Но не все так просто.
Поводом для неожиданно вспыхнувшей дискуссии послужили события, которые начались в феврале 2019-го. Тогда в поле зрения пограничников попало судно «Каролина-33» (ООО «Миккор ЛТД»), добывавшее минтая в Северо-Курильской зоне. Дважды (15 и 26 февраля) инспекторы проверяли на этом судне соответствие внутреннего размера ячеи разноглубинного трала правилам рыболовства. Для промера ячеи они использовали методику, которая считалась устоявшейся еще с советских лет. Клинообразный щуп вставлялся в ячею при среднем усилии, которое никто не измерял. В итоге пограничники пришли к выводу, что внутренний размер ячеи не выходит за рамки, разрешенные правилами. Однако они нашли другой повод возбудить административное дело, по которому была назначена экспертиза по исследованию орудия лова, которое поручили КамчатНИРО (ныне – камчатский филиал ВНИРО). Этот институт пришел к выводу, что внутренний размер ячеи сетного полотна трала, который использовали на судне «Каролина-33», все-таки меньше, чем положено (а положено – не менее 110 мм).
Эту экспертизу пограничное управление представило в суд вместе с иском к ООО «Миккор ЛТД». Компания была признана виновной в нарушении правил рыболовства. Ее оштрафовали на 600 с лишним тысяч рублей. Кроме того, суд постановил взыскать с нее ущерб, «причиненный незаконным выловом водных биоресурсов», – более 4 млн рублей.
При этом экспертиза была основана на методике по определению внутреннего размера ячеи, которая установлена в пункте 3 приказа министерства сельского хозяйства и продовольствия № 314. Приказ был принят в 1998 году, большинство его положений уже не применяется, но он не отменен. Изложенная в нем методика состоит в том, что клинообразный щуп вводится в ячею сетного полотна с усилием 5 кг. При этом приказ не расшифровывает, как создать такое усилие. Есть мнение, что оно создается подвешиванием снизу к щупу груза в 5 кг. Но это спорно.
Из дела выходило, что все компании, которые ведут промысел минтая на Дальнем Востоке, обязаны для соблюдения правил рыболовства в части размера ячеи орудий лова использовать методику только из приказа № 314. А если это обязанность, то приказ № 314 имеет все признаки нормативно-правового акта. Согласно Конституции, такие документы должны быть опубликованы официально для всеобщего сведения, в противном случае они не могут применяться. Правила подготовки и регистрация нормативно-правовых актов предусмотрены постановлением правительства от 1997 года № 1009, а порядок публикации и вступление в силу – указом президента № 763 от 1996 года. Но приказ № 314 за 20 лет своего существования не был ни зарегистрирован должным образом, ни опубликован. Значит, он не действует и применяться не должен. Этот аргумент защита ООО «Миккор ЛТД» приводила еще на этапе производства экспертизы. Однако эксперты, погранслужба, дальневосточные суды считали иначе.
Точку в споре поставил Верховный суд России, куда адвокат Игорь Копытов от имени ООО «Миккор ЛТД» направил административный иск о признании приказа № 314 недействующим с момента его издания. Высшая судебная инстанция согласилась с его доводами и удовлетворила иск (решение суда можно найти здесь). Правда, поздравлять «Миккор ЛТД» с победой рано, так как предприятие остается привлеченным к административной ответственности. Его дальнейшую участь будет решать кассационный суд с учетом решения Верховного суда.
Между тем последствия этого административного дела вышли далеко за его рамки и затронули интересы других компаний, добывающих минтая. Что получается? Камчатский краевой суд в своем решении от 24 июля 2019 указал, что методика определения внутреннего размера ячеи сетного полотна, которую содержит приказ № 314, является в нашей стране единственной официальной методикой такого рода. Однако приказ № 314 не действует и, как следует из решения Верховного суда, никогда не действовал. Какой же методикой должны руководствоваться рыбаки, чтобы соблюсти требования к размеру ячеи орудий лова и не попасть под «административку»? Пока неясно. А любые неясности обычно толкуются не в пользу рыбацких компаний.
Так что решение Верховного суда создает ситуацию неопределенности на минтаевой путине, которая традиционно началась 1 января в Охотском море. Хотя это вина не ВС, а ведомств, ответственных за регулирование промысла, которые допускают беспорядок в издании важных для отрасли документов.
Мнение юриста
На вопросы отвечает защитник ООО «Миккор ЛТД», адвокат Игорь Копытов.
– В вашей практике ранее были административные дела, в которых речь шла о соответствии внутреннего размера ячеи орудия лова правилам рыболовства? Если да, то какие методики в них применялись при проверке и экспертном исследовании орудий лова?
– Раньше непосредственно мне не приходилось оказывать юридическую помощь по обстоятельствам, связанным с несоответствием внутреннего размера ячеи орудия добычи правилам рыболовства. Вместе с тем, по словам инспекторов, работавших с 2000 по 2015 годы, мне известно, как проверялся внутренний размер ячеи. Методика была достаточно проста: сертифицированный щуп вставлялся в ячею сети, растянутой по диагонали, с приложением определенного усилия. Но нигде не говорилось, какое должно быть усилие. Поэтому инспекторы предъявляли претензии, только когда щуп очевидно для всех не доходил до отметки, предусмотренной правилами рыболовства, – 110 мм.
– Велика ли разница между методиками из приказа № 314 и классической монографии Аркадия Трещёва «Научные основы селективного рыболовства»1970-х годов? Есть ли к этим методикам вопросы?
– Разница очень серьезная. Методика, изложенная в приказе № 314, основана на использовании измерительной пластины (плоский клинообразный щуп), которая, согласно приказу, должна вводиться в ячею сетного полотна с усилием 5 кг. Эта методика вряд ли хорошо проработана и имеет ряд спорных моментов. К примеру, ввели щуп в ячею и приподняли сеть либо натянули сеть и в натянутую сетную ячею ввели щуп. Результаты будут, очевидно, разные. Методика этих вопросов не разъясняет.
И вообще, что понимается под усилием 5 кг? Вы уверены, что к щупу должен подвешиваться груз, равный 5 кг? Равнозначные ли это понятия? Ведь, насколько можно представить, давление (усилие) – это одно понятие, а вес – другое. Почему не на щуп давят с усилием 5 кг, а подвешивают груз?
Трещёв (который, кстати, не предлагал никакой методики) упоминает о разных способах и приборах определения внутреннего размера ячеи. Так, он ссылается, что в СССР в то время в исследованиях по избирательности тралов применялись прибор шотландского типа, модернизированный ПИНРО, и голландский прибор выпуска 1961 года. Трещёв подробно описывает указанные приборы, а также польский, английский и американский приборы. Все эти приборы представляют собой устройства, вставляемые в ячею (крючки, лапки и т. д.). При определенном давлении, который создают приборы, определяется внутренний размер той или иной ячеи.
Трещёв подчеркивал, что при измерении необходимо соблюдать следующие условия: сеть должна быть полностью намокшей, она должна быть натянута, усилие на ячею должно составлять 39,2 Н, измерения должны проводиться по диагонали между противоположными узлами. При этом относительно клиновидных пластин Трещёв обращал внимание на то, что средний размер ячеи кутка, измеренный разными операторами, применявшими клиновидные приборы (щупы), колебался в значительных размерах. Нужно учитывать, что в то время усилие на щуп достигалось динамометром, приделанным сверху к щупу. Разница в измерениях была существенна при измерении внутреннего размера ячеи не только инспекторами, участвовавшими в экспериментах, но и сотрудниками лаборатории. Поэтому применение разных методик дает и разные результаты.
– Какую цифру получили пограничные инспекторы, когда проверяли орудие лова на судне «Каролина-33»? Почему сотрудники камчатского филиала ВНИРО, которые проводили экспертизу того же трала, получили иной результат? Вы видели, как проводилась экспертиза?
– Пять инспекторов на судне вставляли щуп в сетное полотно и получили в среднем 112 мм. Я, как защитник, ходатайствовал о присутствии при производстве исследований, но получил отказ от дознавателя пограничного управления, который сам присутствовал при производстве исследований, как это следует из заключения экспертов. Правда, из заключения также следует, что при производстве экспертизы присутствовал и член экипажа, хотя, как выяснилось, он вообще ни разу не был в помещении камчатского филиала ВНИРО, где делались замеры.
Мне же эксперты лишь продемонстрировали сетное полотно, которое измеряли. Полотно при этом было полностью сухим. Когда я ввел в ячею щуп, также получил значение 112 мм при экспертах и дознавателе. Все они утверждали позже, что им неизвестно, с каким усилием я вставлял щуп в ячею. Но я не эксперт и исследования не проводил, при самих измерениях не присутствовал, а полученное мной значение не могло использоваться как доказательство. Поэтому я не могу объяснить разницу в данных, полученных инспекторами и экспертами. Может, причина в разнице между методиками, а может, имелись некоторые иные составляющие, которые можно отнести либо к административному давлению на экспертов либо зависимости сотрудников камчатского филиала ВНИРО от пограничного органа. Ведь если я не присутствовал при производстве экспертизы, то не могу быть уверенным в том, что результаты были именно те, которые потом отражены в экспертизе. А вдруг они были изменены и особой разницы с инспекторскими данными не было? Раз я не видел, как измеряют ячею, я не могу ничего объяснить, но сомнения появляются, конечно же.
– Следует ли из вашего административного иска в Верховный суд, что методика определения внутреннего размера ячеи, которая будет признана единственно верной, должна быть зарегистрирована и опубликована как нормативный правовой акт?
– Вне всякого сомнения. Речь идет об одинаковом понимании того, как определить внутренний размер ячеи и оценить соблюдение правил рыболовства. Если методика взаимосвязана с положениями правил рыболовства, тогда она фактически взаимосвязана с правами и обязанностями граждан, пользователей водными биоресурсами.
Получается, что именно применением конкретной методики можно определить, какая ячея имеется у конкретного сетного полотна. Вот возьмем сетное полотно, вставим в него щуп с грузом 5 кг – получим 108 мм. Намочим сетное полотно, снова вставим щуп – получим 112 мм. Подвесим груз 10 кг – получим 116 мм. Используем для измерения польский измерительный прибор – получим 117 мм. Так можно или нет ловить этим сетным полотном минтая? Ответить на это можно только тогда, когда все будут одинаково мерить внутренний размер сетного полотна. А это говорит о том, что в данном случае не только правила рыболовства в части установления внутреннего размера ячеи должны регистрироваться и публиковаться для граждан России. В соответствии с положениями Конституции Российской Федерации (ч. 3 ст. 15) любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
– Камчатский краевой суд в своем решении от 24 июля 2019 года указал, что на дату проведения экспертизы по делу ООО «Миккор ЛТД» иной официальной методики определения внутреннего размера ячеи, кроме приказа № 314, не существовало. Теперь приказ № 314 признан недействующим. Значит, формально методики нет? Что должны сделать государственные органы для разрешения этой ситуации?
– С указанным утверждением краевого суда согласиться нельзя. То, что методику не приняли в соответствии с положениями Конституции РФ, – не вина граждан. Министерство сельского хозяйства установило норму, что минтая нельзя добывать разноглубинным тралом, если внутренний размер ячеи сетного полотна, изготовленного из мононити, составляет менее 110 мм. Гражданам норма понятна, но неясно, как измерять внутренний размер ячеи. Никакой методики для Дальневосточного бассейна в настоящее время не существует. Это правда. Трещёв не излагал методику, он лишь приводил ряд примеров разницы в измерениях и сделал вывод, что технические характеристики сети будут зависеть от используемой методики.
Чтобы применять положения о минимальном значении внутреннего размера ячеи, недостаточно установить какие-то значения, нужны правила определения внутреннего размера ячеи. Нет ничего проще: принять соответствующую методику, зарегистрировать и опубликовать ее для всеобщего ознакомления. Правила могут быть установлены как отдельным актом либо в качестве составляющей правил рыболовства. Тогда рыбаки, выходя в море, станут применять ту же методику, что и инспекторы при проверках, и существенной разницы в измерениях не будет. Но в любом случае государство должно зарегистрировать и опубликовать правила, а только потом требовать их исполнения от граждан.
В нашем случае история с измерениями тралов рыболовных судов напоминает целую операцию. Вначале пограничники спросили у КамчатНИРО, как нужно измерять внутренний размер ячеи. КамчатНИРО ответил пограничному органу, что нужно использовать методику, указанную в приказе № 314. В это время все рыболовные суда уже были в море. По результатам проверки было возбуждено несколько дел об административных правонарушениях. Экспертизы по определению внутреннего размера ячеи проводились все теми же сотрудниками КамчатНИРО (камчатского филиала ВНИРО). Вот так рыбаки, ранее и не знавшие о приказе № 314, который не был опубликован, стали правонарушителями. За подобное применение законов нужно спрашивать с должностных лиц пограничного органа и камчатского филиала ВНИРО, которые, зная о том, что приказ № 314 не прошел государственную регистрацию вопреки указу президента РФ № 763, а потому не может считаться действующим, использовали его для привлечения к административной ответственности рыбаков и действовали при этом совместно и заинтересованно.
