ОСК: действующий в России механизм распределения квот приводит к снижению выручки с тонны квотированных ВБР
Применяемый в РФ механизм распределения квот на вылов рыбы «по историческому принципу» не стимулирует обновление отечественного флота силами российских верфей и приводит к снижению выручки с тонны квотированных МБР, так как не несет в себе требований к качеству и количеству вылавливаемых МБР одним судном за один выход в море. Об том сообщает https://www.fishnet.ru/ со ссылкой на доклад ОАО «ОСК» «Анализ опыта развитых стран в области стимулирования национального судостроения при распределении квот на вылов биологических морских ресурсов».
Таким образом, складывается ситуация, когда владельцы квот, поделив рынок, не стремятся к максимизации прибыли от улова, а идут путем минимизации издержек, что приводит к использованию флота, отработавшего свой ресурс, браконьерству и неэкономичности производства. К примеру, американские рыболовные компании в среднем получают из каждой тонны квот минтая прибыль, в несколько раз большую, чем получают их российские коллеги.
Утверждение ряда рыболовецких компаний и их объединений, что системы распределения квот методом аукционов приводило к спекулятивному росту цены на аукционах, существенно превышающему их рыночную стоимость, на взгляд ОСК, безосновательно.
Так, средняя цена квот минтая в России в период аукционов (2001-2004 гг.) не превышала 250 долл. за тонну. Для сравнения: цена квот икряного минтая в США в тот же период достигала 1000 долл. за тонну, неикряного - 500 долл. Зачастую, критикуя действовавшую в 2000-2004 гг. аукционную систему, рыбаки ссылаются на аукционы на низкорентабельные виды МБР (например, кильку). Проведение аукционов на подобные виды МБР действительно считаем нецелесообразным.
Сегодняшняя ситуация, по мнению ОСК, выглядит абсурдной. Рыбакам закрепили квоты на 10 лет для развития бизнеса, но они не используют тот потенциал квот, который могли бы иметь на промысле в экономической зоне. Несмотря на закрепление квот на 10 лет, рыбопромысловые хозяйства продолжают просить дотации для выхода в океан. ОСК утверждает, что окупаемость современного судна по добыче минтая составляет всего 2-4 года. Но, несмотря на это, российские рыболовы по большей части продолжают использовать рыбопромысловый флот СССР или закупать поддержанные суда за рубежом.
В российском импорте поддержанных рыболовецких судов ситуация усугубляется и тем, что в основных странах поставщиках (Норвегия, Южная Корея) существуют специальные государственные программы, предусматривающие специальные льготы и премии владельцам судов за своевременное обновление флота, тем самым искусственно создавая переизбыток дешевых устаревших судов на рынке.
Формирование системы
Формирование системы выдачи квот на вылов МБР в России прошло через несколько этапов.
Взимание платы за квоты на вылов водных биоресурсов в Российской Федерации было введено в практику в 1994 году, когда в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации, часть квот в исключительной экономической зоне (ИЭЗ) стала выдаваться иностранным, а также российским с участием иностранного капитала, юридическим лицам за плату. С 2000 года квоты стали реализовывать и российским добывающим организациям. Всего на коммерческой основе российским пользователям было продано квот в объеме 70,3 тыс. т, или 1,3% от общедопустимого улова (ОДУ).
Изменение принципов бюджетного финансирования сначала изменило статус отраслевого внебюджетного фонда - он был преобразован в отраслевой бюджетный фонд, а начиная с 2001 года -ликвидирован. Доходная часть от платности за водные биоресурсы, таким образом, была оторвана от расходной части, что создало возможность трансформации платежей из механизма компенсации определенных затрат в инструмент налоговой политики.
Платность ресурсопользования, в том числе водными биоресурсами была продекларирована в ряде федеральных законов: «О животном мире», 1995 года (ст. 2); «О континентальном шельфе РФ», 1995 года (ст. 6, п. 17); «О внутренних морских водах, территориальном море и прилегающей зоне РФ», 1998 года (ст.21); «Об исключительной экономической зоне РФ», 1998 года (ст. 34, п.1).
При этом было определено, что порядок и условия взимания платежей за пользование живыми ресурсами должны устанавливаться отдельным федеральным законом.
Однако специальный закон не был принят, и, в соответствии с действующим законодательством (ст.4 Федерального закона «О введении в действие I части Гражданского Кодекса РФ» от 30 ноября 1994 г. и ст.З, п.4 Гражданского Кодекса РФ), до принятия соответствующих законов вопросы стали регулироваться правовыми актами исполнительной власти, в частности, нормативными актами Правительства.
Правительство Российской Федерации постановлением от 27 декабря 2000 г. № 1010 ввело в практику новую форму распределения биоресурсов - аукционы, которые принципиально изменили саму идеологию платного ресурсопользования.
Аукционная форма реализации квот стала наиболее жестким, чисто рыночным механизмом распределения квот, не учитывающим социальные задачи, стоящие перед рыбной промышленностью.
Если, в соответствии с ранее принятыми законами, преимущественным правом получения квот должны пользоваться отечественные добытчики, то в соответствии с положением об аукционах, у всех участников появились равные основания, кроме того, иностранцы получили право на приобретение квот в случае отказа от них отечественных пользователей. Однако отказ мог предопределяться нечетко организованным порядком проведения аукционов (предоплата, стартовые цены и т.д.), что и имело место на практике.
Более того, действующий порядок проведения аукционов, утвержденный приказом Минэкономразвития России от 10.01.2001 г. № 3, не предусматривал предоставления участникам аукционов информации о фактических собственниках организации, кредиторах (особенно иностранных), данных об отсутствии нарушений правил рыболовства, расчетных сроков промысла в зависимости от мощности судна, форс-мажорных обстоятельств для участников аукционов после покупки квот.
В результате, на равных основаниях в аукционах участвовали компании со значительным удельным весом иностранного капитала. Так в 2002 году ОАО «Дальморепродукт», более 30% уставного капитала которого в то время принадлежало иностранным компаниям, получила квоту на вылов 108 тыс. т минтая.
Постановление № 1010 не давало ответа и на вопрос о праве России выставлять на аукцион трансграничные виды рыб, поскольку юрисдикция России однозначно распространяется на ресурсы шельфа (например, гребешок и краб). Особое практическое значение это приобретает в Баренцевом море, где треска мигрирует по норвежской и российской зонам. Реализуя на аукционах трансграничные виды рыб, Россия создавала опасный прецедент, поскольку, например, в Норвежской зоне Россия осваивает около 80% квот.
Несмотря на указанные недостатки, которые теоретически можно было легко устранить, аукционы сыграли положительную роль, существенно пополнив российский бюджет. Другим существенным преимуществом этого механизма стало, на наш взгляд, определение реальной заинтересованности участников рынка в промысле различных видов МБР.
С 1 января 2004 года вступил в силу новый порядок распределения квот на вылов водных биоресурсов, определенный постановлением Правительства Российской Федерации от 20 ноября 2003 г. № 704. В соответствии с данным Постановлением, рыбные аукционы сохранялись как форма распределения квот на добычу биоресурсов лишь для объектов промысла, вновь разрешаемых к использованию в промышленных целях, а также на вылов ресурсов во вновь осваиваемых районах промысла. Поскольку по таким объектам отсутствует трехлетняя промысловая история, и квоты на их вылов не могут формироваться по историческому принципу, Постановлением предусматривается возможность проведения аукционов на эти объекты с последующим закреплением соответствующих долей за купившими их предприятиями на пять лет.
С введением в действие II части Налогового Кодекса рыбные аукционы на массовые объекты промысла были отменены, при этом были утверждены фиксированные ставки платы за пользование биоресурсами. Вместе с тем, Постановлением от 20.11.2003 г. № 704 «О квотах на вылов (добычу) водных биологических ресурсов» аукционная система распределения долей в общем объеме квот на вылов ВБР сохраняется для вновь разрешаемых к использованию в промышленных целях, а также на вылов водных биоресурсов во вновь осваиваемых районах промысла.
Постановление Правительства Российской Федерации от 15 августа 2008 г. N 611 «Об утверждении Правил распределения квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов для осуществления прибрежного рыболовства» закрепило безвозмездно квоты за «участниками» рынка на 10 лет. Данный механизм распределения квот был условно назван распределением квот «по историческому принципу».
