Как склеить закон о рыболовстве и закон о недрах?

4 декабря в Минсельхозе состоялось очередное заседание рабочей группы по совершенствованию законодательства о рыболовстве. С удовлетворением отмечаю, что в министерстве оценили необходимость совершенствования законодательства о рыболовстве в целях обеспечения традиционного образа жизни и ведения традиционной хозяйственной деятельности. "Камчатский синдром" легко может превратиться в российскую эпидемию.

Большой интерес у меня вызвали и предложения ФАС и ФАР о применении при регулировании рыболовства правовых аналогий из закона "О недрах". Идея интересная, но почему-то и ФАС и ФАР предлагают усечённое применение такой аналогии. Там, где это идёт во вред рыбакам, аналогию предлагают применить, а там, где рыбаки могут получить преимущества, про аналогию забывают.

Вот некоторые соображения по этому вопросу. 

ФАС России и Росрыболовство внесли предложения о необходимости законодательной регламентации порядка перехода прав на закрепление доли (долей) квот добычи (вылов) водных биологических ресурсов (а также права пользования водными биоресурсами) по аналогии со статьёй 17.1 Закона Российской Федерации «О недрах».

Применение указанной правовой аналогии должно использоваться с учётом трёх важных ограничений.
Первое. Недра и водные биоресурсы, действительно, относятся к общему родовому понятию – природные ресурсы, но не являются тождественными правовыми понятиями. Внутри общего правового понятия «природные ресурсы» существуют видовые понятия, отличающиеся по своей правовой природе и порядку регулирования. Водные биоресурсы относятся к самостоятельному виду природных ресурсов «объекты животного мира», который отличается от вида природных ресурсов «недра».

Одним из многих отличительных признаков водных биоресурсов является то обстоятельство, что водные биоресурсы добываются не только на территории Российской Федерации (в территориальном море Российской Федерации и на континентальном шельфе Российской Федерации), но и за пределами территории Российской Федерации (в исключительной экономической зоне Российской Федерации). В соответствие с указанным обстоятельством вопросы регулирования доступа к водным биоресурсам подпадают под действие международного законодательства, в частности, статей 87 и 116 Конвенции ООН по морскому праву 1982 года. По этой причине в Федеральном законе «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» действует статья 4:«Если международными договорами Российской Федерации в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены законодательством о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов, применяются правила этих международных договоров».

В отличие от водных биоресурсов правовое регулирование использования недр относится исключительно к национальному законодательству.

Второе. Помимо различной правовой природы понятий «недра» и «водные биоресурсы» существует различие между правовыми актами, которые устанавливают право пользования указанными видами природных ресурсов.

В случае с недрами таким правовым актом является лицензия – специальное государственное разрешение, документ, удостоверяющий право её владельца на пользование участком недр в соответствие с указанной в ней целью в течение установленного срок при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий (статья 11 Закона Российской Федерации «О недрах»). Лицензия носит индивидуализированный характер, привязана к конкретному участку недр и содержит десять видов сведений об указанном участке недр.

Договор о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов не является индивидуализированным документом, что подтверждается пунктом 5 статьи 33.1 Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», в соответствие с которым Правительство Российской Федерации утверждает форму примерного договора о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов. Объём ресурсов, закреплённых за пользователем в договоре, основан на расчёте доли пользователя в общедопустимом улове водных биологических ресурсов. Следовательно, в отличие от ресурсов, извлекаемым из недр, ежегодный добываемый объём водных биоресурсов, зависит от факторов, которые находятся вне усилий и возможностей пользователя, что предопределяет иную правовую природу и юридическую технику документа, устанавливающего право пользователя на добычу водных биоресурсов.

Третье. В предложениях ФАС России и Росрыболовства содержится предложение дополнить нормы Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» нормой из Закона Российской Федерации «О недрах», изменив (исказив) при этом логику норм Закона Российской Федерации «О недрах». Так, в предложениях Росрыболовства содержатся отдельные пункты статьи 17.1 Закона Российской Федерации «О недрах», дополненные поправками Росрыболовства. Авторы поправок используют в качестве правовой аналогии одну из статей закона «О недрах», игнорируя их взаимосвязь с другими статьями указанного закона. Отрывочное и неполное применение правовой аналогии искажает ту норму, которую предлагается использовать при регулировании рыболовства.

Нормы статьи 17.1 Закона Российской Федерации «О недрах» логически увязаны с нормами статьи 12 упомянутого закона. Указанная статья исключает возможность отзыва лицензии в случае неосвоения участка недр по причинам, независящим от пользователя участка:«В случае значительного изменения объёма потребления произведённой продукции по обстоятельствам, независящим от пользователя недр, сроки ввода в эксплуатацию объектов, определённых в лицензионном соглашении, могут быть пересмотрены органами, выдававшими лицензию на пользование участками недр, на основании обращения пользователя недр». Таким образом, норма закона «О недрах» исключает ситуацию, предусмотренную подпунктом 2 пункта 2 статьи 13 Федеральным законом «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов».

ФАС и ФАР предлагают внести в нормы статьи 17.1 закона «О недрах» дополнения, которые искажают внутреннюю логику указанной статьи.

Предложения о применении правовой аналогии при регулировании перехода права на добычу (вылов) водных биоресурсов недостаточно проработаны и требует юридического и финансово-экономического обоснования.

Герман Зверев - президент Ассоциации добытчиков минтая (АДМ)